1. Thực trạng cơ cấu vốn đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025

Theo Luật Đầu tư công năm 2024, vốn đầu tư công tập trung chủ yếu trong 12 lĩnh vực kinh tế - xã hội quan trọng, thiết yếu của quốc gia như: quốc phòng, giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa, thông tin, cơ sở hạ tầng giao thông, viễn thông, khu công nghiệp và khu kinh tế, cấp thoát nước, du lịch, kho tàng và các lĩnh vực, dự án khẩn cấp, hỗ trợ các đối tượng chính sách… Đây là những lĩnh vực yêu cầu vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài, hoặc mức độ phức tạp, yêu cầu tiến độ khẩn trương cấp bách mà nguồn lực tư nhân khó đáp ứng song là các dự án nền tảng, điều kiện kinh doanh ban đầu vững chắc, hạ tầng logistics thuận lợi hơn, giảm rủi ro và chi phí cho doanh nghiệp và nền kinh tế. 

Đầu tư công chiếm khoảng 67% tổng vốn của khu vực kinh tế nhà nước và 17,8% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (ĐTTXH) trong giai đoạn 2021 - 2025. Với tỷ trọng khoảng 6% trong GDP và tăng trưởng bình quân 11,1%/năm[2], đóng góp của đầu tư công vào GDP giai đoạn 2021 - 2025 đạt khoảng 10,6% (tương đương 0,67 điểm %/năm). GDP năm 2025 tăng ấn tượng 8,02% và tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2021 - 2025 đạt 6,3%, thuộc nhóm tăng trưởng cao nhất khu vực và thế giới nhờ đóng góp tích cực từ đầu tư công, công nghiệp chế biến chế tạo (khoảng 54% vào tăng trưởng GDP) và sự tăng trưởng khá đồng đều của các động lực cả phía cung và cầu. 

Tuy nhiên, xét trên góc độ cơ cấu, đầu tư công trong giai đoạn 2021 - 2025 còn chưa thực sự cân đối, hiệu quả, chất lượng đầu tư công còn thấp và hiệu ứng lan tỏa từ đầu tư công với vốn đầu tư ngoài nhà nước chưa đạt kỳ vọng (tăng trưởng của vốn đầu tư tư nhân và vốn FDI chỉ bằng 50% tăng trưởng đầu tư công).

Bảng 1. Cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025

Nguồn: Niên giám thống kê năm 2024, Bộ Tài chính, tính toán của tác giả

Thứ nhất, tỷ lệ lớn đầu tư công tập trung cho hạ tầng (đặc biệt hạ tầng giao thông) song chưa cân đối: Theo Global Infrastructure Hub (GIB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) (5/2025) và tính toán của tác giả, vốn đầu tư công cho hạ tầng giai đoạn 2021 - 2025 tăng bình quân 14%/năm (riêng năm 2025 ước tính tăng 40% so với cùng kỳ năm 2024), quy mô ở mức 511 nghìn tỷ đồng (20,5 tỷ USD/năm) chiếm trung bình khoảng 80,4% tổng vốn đầu tư công và 83% vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của cả nước và tương đương 4,8% GDP, cao hơn mức trung bình ASEAN (2 - 3% GDP). Tỷ trọng đầu tư công vào hạ tầng giao thông dù vẫn thấp hơn nhiều nước trong khu vực (40 - 50%), song chiếm tỷ trọng cao nhất (31,3%) tổng vốn đầu tư công cho hạ tầng trong khi hạ tầng năng lượng, thông tin và truyền thông, nước sạch, hạ tầng giáo dục, KHCN, y tế, an ninh quốc phòng, hạ tầng bền vững chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ (khoảng 1 - 6%/mỗi cấu phần), thấp hơn nhiều so với cơ cấu tiêu chuẩn, bền vững của thế giới. Nếu đường bộ và đường sắt chiếm tỷ trọng lớn (64%) trong tổng vốn đầu tư hạ tầng giao thông thì cấu phần hạ tầng cảng biển, hàng không - giá trị kinh tế cao hơn so với đường bộ và đường sắt chỉ chiếm 36%. 

Tỷ trọng đầu tư cao cho hạ tầng đã góp phần hoàn thành các dự án hạ tầng giao thông trọng điểm, kết nối liên vùng và quốc tế, thúc đẩy tăng trưởng, phát triển kinh tế. Tuy nhiên, vốn đầu tư công cho hạ tầng giao thông mới đáp ứng khoảng 58% tổng nhu cầu trong giai đoạn 2021 - 2025; giao thông cũng là lĩnh vực có nhiều dự án tồn đọng, chậm tiến độ (theo Bộ Tài chính, tỷ lệ giải ngân của nhiều dự án giao thông trọng điểm đến cuối năm 2025 chỉ đạt khoảng 30 - 40%, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ giải ngân trung bình cả nước); hệ số ICOR của đầu tư công và khu vực Nhà nước còn cao (hệ số ICOR của khu vực Nhà nước năm 2025 ước tính ở mức 9 lần, cao gấp 1,8 lần hệ số ICOR chung). 

Hình 1. Cơ cấu vốn ngân sách đầu tư hạ tầng của các nước G20

Nguồn: Global Infrastructure Hub (GIB)

Thứ hai, đầu tư công cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa còn thấp so với tiêu chuẩn quốc tế và so với các nước trong khu vực: Tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa - thể thao so với tổng chi ngân sách nhà nước (NSNN) chưa đạt mức tối thiểu theo khuyến nghị của các tổ chức quốc tế và kế hoạch, yêu cầu đối với từng lĩnh vực (giáo dục và đào tạo chưa đạt mức 20%[3]; KHCN chưa đạt mức 2 - 3%[4]; văn hóa - thể thao chưa đạt mức 2%; y tế chưa đạt mức 10 - 15%). Đầu tư công cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa chưa mang tính ổn định và mức độ ưu tiên chưa cao so với đầu tư hạ tầng. Mặc dù chi tiêu cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa, thể thao có xu hướng tăng lên trong giai đoạn 2024 - 2025 song tổng vốn đầu tư công cho 4 lĩnh vực trong giai đoạn 5 năm 2021 - 2025 chỉ chiếm trung bình khoảng 17,1% tổng vốn đầu tư công (giáo dục đào tạo 10,5%, KHCN 0,9%, y tế 4,4% và văn hóa - thể thao 1,2%), thấp hơn 4,7 lần so với đầu tư công cho hạ tầng. Theo từng lĩnh vực, đầu tư công cho hạ tầng trường học, cơ sở giáo dục, bệnh viện, công trình/di sản văn hóa, nghệ thuật, di tích lịch sử, hạ tầng thể thao quốc gia, đầu tư công nghệ, mua sắm thiết bị lớn… chiếm tỷ trọng nhỏ (15 - 20%) so với chi lương và chi thường xuyên cho các hoạt động dạy và học, dịch vụ y tế, dịch vụ KHCN, văn hóa thông tin, thể thao, hỗ trợ tài chính cho học sinh, sinh viên, cán bộ y tế, văn hóa, nhà nghiên cứu, vận động viên thể thao… (80 - 85%). 

So với các nước ASEAN, tỷ lệ chi cho các lĩnh vực KHCN, y tế, văn hóa - thể thao của Việt Nam vẫn thấp hơn hầu hết các nước trong khu vực Châu Á. Chi cho giáo dục, đào tạo đã đạt 17,3%, tiệm cận mức khuyến nghị của quốc tế và mức trung bình ASEAN song phân bổ chưa đồng đều, tỷ lệ đầu tư cho giáo dục đại học và đào tạo kỹ năng còn thấp và chưa ổn định. 

Bảng 2. Chi tiêu công cho giáo dục, KHCN, y tế, văn hóa - thể thao của Việt Nam và một số quốc gia châu Á (số liệu đến 2022/2023) (*)

Nguồn: IMF, WB, Bộ Tài chính, UNESCO, tính toán của tác giả (*tính trên tổng chi ngân sách cho thống nhất theo số liệu của các quốc gia khu vực)

Thứ ba, đầu tư công cho các mục tiêu phát triển bền vững khác đã được chú trọng song còn thiếu hụt so với nhu cầu: Đầu tư công cho hạ tầng an sinh xã hội và hạ tầng bền vững như thích ứng với biến đổi khí hậu, ứng phó khẩn cấp với thiên tai, đảm bảo an ninh lương thực, an ninh nguồn nước, chủ động thích ứng với già hóa, nâng cao đời sống các đối tượng yếu thế… mới chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong chi ngân sách nói chung và đầu tư công nói riêng. Chi đầu tư công cho ứng phó với biến đổi khí hậu chỉ chiếm khoảng 5,2% đầu tư công trong khi nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng phát triển bền vững chiếm 26,1% tổng nhu cầu vốn đầu tư, tỷ lệ thiếu hụt lớn (80%) so với nhu cầu.

Thứ tư, số liệu về cơ cấu đầu tư công chưa đầy đủ, khoa học và minh bạch: Số liệu về đầu tư công theo các lĩnh vực chưa được phân tách và công bố đầy đủ (trong dự toán và quyết toán NSNN chỉ mới công bố chi thường xuyên cho KHCN và giáo dục; chưa có thống kê đầu tư công theo từng lĩnh vực như hạ tầng, y tế, KHCN, giáo dục và đào tạo, văn hóa du lịch, kho tàng…). Số liệu về đầu tư công cho hạ tầng phát triển kinh tế - xã hội có thể đang được theo dõi chung trong số liệu hạ tầng giao thông và có thể là nguyên nhân khiến tỷ trọng đầu tư công cho hạ tầng giao thông ở mức cao trong khi đầu tư cho hạ tầng phát triển bền vững, an sinh xã hội ở mức thấp. Thêm vào đó, cấu phần đầu tư công cho y tế, giáo dục và đào tạo chưa bóc tách rõ ràng trong các chương trình mục tiêu quốc gia; chưa có danh mục thứ tự các dự án ưu tiên… Vì vậy, việc theo dõi, đánh giá chính xác về cơ cấu, hiệu quả đầu tư công còn nhiều hạn chế, bất cập. 

2. Kịch bản cấu trúc đầu tư công Việt Nam giai đoạn 2026 - 2030 

Việc ước lượng các kịch bản cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2026 - 2030 căn cứ một số yếu tố, giả định sau: (i) Kế hoạch, mục tiêu tăng trưởng kinh tế (phấn đấu đạt 10% trở lên); (ii) Kế hoạch NSNN, kế hoạch đầu tư công và các chương trình mục tiêu quốc gia cho các lĩnh vực, cấu phần (trong đó 3 chương trình Chương trình mục tiêu quốc gia quan trọng về nâng cao chất lượng giáo dục và đào tạo, y tế và chăm sóc sức khỏe, phát triển văn hóa dự kiến tổng vốn đầu tư khoảng 365 nghìn tỷ đồng trong giai đoạn 2026 - 2030; tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng duy trì tương đương năm 2021 - 2025 ở mức 14 - 15%); (iii) Hiệu ứng lan tỏa của đầu tư công với khu vực ngoài nhà nước và vốn ĐTTXH (giả định vốn đầu tư công sẽ tăng bằng nhịp độ với vốn ĐTTXH, vốn ĐTTXH tương ứng với các kịch bản mục tiêu tăng trưởng kinh tế[10]); (iv) Khả năng, mức độ hiệu quả của các giải pháp cấu trúc lại đầu tư công và chi NSNN theo thông lệ, tiêu chuẩn quốc tế. 

Bảng 3. Kịch bản cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2026 - 2030

Nguồn: Tính toán và dự báo của tác giả (*) giả sử cơ cấu đầu tư công sẽ được kết cấu tương tự cơ cấu đầu tư ngân sách chung)

Với kịch bản cơ sở, tỷ trọng đầu tư công/tổng vốn ĐTTXH khoảng 20 - 22% (cao hơn giai đoạn 2021 - 2025), tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công ở mức 12 - 13%; quy mô đầu tư công khoảng 1,5 - 1,6 triệu tỷ đồng/năm, tương đương với kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026 - 2030 Bộ Tài chính trình Quốc Hội[11]. Cơ cấu đầu tư công được phân bổ hợp lý hơn, chi cho giáo dục và đào tạo đạt mức 18 - 19%, chi cho y tế tăng dần lên mức 9 - 10%, chi cho KHCN tăng dần lên mức 2 - 3%, chi cho văn hóa, thể thao đạt mức 2 - 3% quy mô đầu tư công, dự phòng ở mức 2 - 3%, theo đó, chi đầu tư công cho hạ tầng ở mức 60 - 62% (giảm so với tỷ trọng 80,4% giai đoạn 2021 - 2025 song quy mô có thể duy trì ít nhất tương đương). Cùng với đó, năng suất lao động, hiệu quả đầu tư công được chú trọng cải thiện, góp phần nâng cao hiệu quả của khu vực kinh tế nhà nước và nền kinh tế (hệ số ICOR của khu vực nhà nước giảm dần ở mức 5,5 - 6 lần, thu hẹp khoảng cách với hệ số ICOR chung ở mức 4 - 4,5 lần). 

Với kịch bản cao (phấn đấu), với mức độ hiệu quả cao hơn của các giải pháp cấu trúc lại đầu tư công và chi NSNN, tỷ trọng của các cấu phần giáo dục đào tạo, y tế, KHCN, văn hóa thể thao sẽ ở mức cao hơn 1 - 3% so với kịch bản cơ sở, theo đó, cơ cấu đầu tư công cho hạ tầng có thể giảm về mức 50 - 53%, tương đương các nước phát triển. 

Với kịch bản thấp, cơ cấu đầu công có sự cải thiện so với giai đoạn 2021 - 2025 song chưa thực sự rõ nét do ảnh hưởng rủi ro, bất ổn bên ngoài khó đoán định và một số bất cập của đầu tư công còn chậm so với yêu cầu, kỳ vọng, tuy nhiên, kỳ vọng cấu trúc sẽ dần cải thiện vào cuối giai đoạn 2028 - 2030. 

3. Một số kiến nghị 

Vốn đầu tư phát triển nói chung và nguồn lực từ đầu tư công nói riêng sẽ là nội lực quan trọng đưa Việt Nam tăng trưởng cao trong giai đoạn 2026 - 2030. Vì vậy, một số kiến nghị tập trung cơ cấu lại đầu tư công vừa nhằm đáp ứng yêu cầu cấp bách vừa có ý nghĩa chiến lược với tăng trưởng, phát triển bền vững. 

Một là, cấu trúc lại đầu tư công theo hướng bền vững. Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm thế giới, Nhà nước nên chú trọng đổi mới cơ cấu lại cấu trúc đầu tư công và NSNN theo hướng cân đối giữa đầu tư cho cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, KHCN, y tế, văn hóa - thể thao, các lĩnh vực phát triển bền vững và dự phòng.

Hình 2. Tỷ lệ phân bổ chi tiêu ngân sách cho các cấu phần theo thông lệ quốc tế (tương ứng kịch bản cơ sở nêu trên)

Nguồn: WB, IMF, tổng hợp, dự báo của tác giả

Hai là, chuẩn hóa danh mục dự án đầu tư công theo hướng ưu tiên ưu tiên các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, dự án đặc biệt, dự án khẩn cấp để tăng hiệu quả. Đồng thời, để nâng cao hiệu quả đầu tư công, cần xử lý dứt điểm gần 3.000 dự án vướng mắc, tồn đọng (trong đó có các dự án BT, BOT hạ tầng, giao thông). 

Ba là, phát triển đồng bộ và cân bằng hơn thị trường tài chính, đa dạng hóa các kênh huy động vốn, giảm áp lực cho ngân sách trong triển khai các dự án đầu tư công quy mô lớn, nhất là khi Việt Nam đang có tỷ lệ tiết kiệm tương đối cao so với các nước trong khu vực ASEAN[1]. Để huy động hiệu quả nguồn lực trong dân, cần tiếp tục phát triển lành mạnh thị trường trái phiếu doanh nghiệp, quỹ đầu tư; thị trường carbon; trung tâm tài chính quốc tế. Một trong giải pháp quan trọng là sớm thành lập Quỹ hỗ trợ chuyển đổi xanh, Quỹ đầu tư mạo hiểm để hỗ trợ dự án chuyển đổi xanh - số của nền kinh tế (trong đó có các dự án đầu tư công). 

Bốn là, xây dựng các kịch bản phối hợp chính sách phù hợp: Việc đảm bảo ổn định vĩ mô, kiểm soát lạm phát, điều hành linh hoạt tỷ giá - lãi suất của chính sách tiền tệ đóng vai trò quan trọng để đảm bảo đáp ứng đúng tiến độ, kế hoạch đầu tư công, giảm mạnh lãng phí thời gian, nguồn lực. Cùng với đó, cần tăng cường kiểm soát rủi ro, đảm bảo nghĩa vụ trả nợ đối với vốn huy động quốc tế trong bối cảnh lãi suất thị trường quốc tế vẫn ở mức cao, đáp ứng nhu cầu vốn quốc tế cho tăng trưởng cao giai đoạn 2026 - 2030.

Năm là, hoàn thiện số liệu, dữ liệu về đầu tư công: Để có thể hướng tới cấu trúc vốn đầu tư công bền vững, cần chú trọng công bố đầy đủ, chi tiết số liệu dự toán, quyết toán về đầu tư công theo các lĩnh vực trong Kế hoạch đầu tư công, dự toán, quyết toán NSNN. Đồng thời tăng cường ứng dụng công nghệ trong theo dõi, dự báo đánh giá tiến độ đầu tư công cho từng lĩnh vực hạ tầng, KHCN, y tế giáo dục, an sinh xã hội, ứng phó thiên tai… để kịp thời điều chuyển vốn giữa các cấu phần, lĩnh vực, đảm bảo hiệu quả chung của đầu tư khu vực nhà nước. 

ThS. Nguyễn Thị Thu Trang 

Viện Nghiên cứu và Đào tạo BIDV

Nguồn: Trung tâm Thông tin kinh tế, tài chính và thống kê

Tài liệu tham khảo

1. Báo cáo công khai dự toán và quyết toán NSNN các năm giai đoạn 2021 - 2025 Chính phủ trình Quốc hội.

2. Chỉ thị số 25/CT-TTg ngày 8/8/2024 về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 2026 - 2030

3. Dữ liệu về đầu tư hạ tầng Việt Nam và thế giới https://content.gihub.org/live/media/2056/vietnam.pdf.

4. Hồng Hạnh (2025), Đầu tư công 2025: Việt Nam giải bài toán tăng trưởng bằng hạ tầng, Thời báo Ngân hàng, tháng 02/2025.

5. Quyết định số 162/2024/QH15 ngày 27/11/2024 của Quốc hội phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia về phát triển văn hóa giai đoạn 2025 - 2035.

6. Quyết định số 2844/QĐ-TTg ngày 06/01/2026 của Thủ tướng Chính phủ về việc điều chỉnh giảm dự toán và kế hoạch đầu tư công vốn ngân sách trung ương năm 2025 để bổ sung dự phòng ngân sách trung ương năm 2025.

7. UNDP (2022), Báo cáo rà soát đầu tư và chi tiêu công cho biến đổi khí hậu tại Việt Nam.

8. WB (2024), Infrastructure Monitor 2024.

9. WB (2025), Business Ready.

10. WB (2024), Vietnam Public Investment for high Performing Economy.

[2] Ước tính giải ngân đầu tư công năm 2025 (tính đến ngày 31/01/2026) đạt 100% kế hoạch khoảng 891 nghìn tỷ đồng, mức cao nhất trong vòng 8 năm (đã điều chỉnh giảm 11,14 nghìn tỷ đồng dự toán và kế hoạch đầu tư công vốn ngân sách trung ương (NSTW) năm 2025 để bổ sung dự phòng NSTW theo Quyết định số 2844/QĐ-TTg ngày 31/12/2025).

[3] Theo Hiến pháp và Luật Giáo dục và Nghị quyết số 29/NQ-TW ngày 04/11/2013 và theo khuyến nghị của UNESCO, NSNN chi cho giáo dục và đào tạo tối thiểu ở mức 15 - 20%.
[4] Năm 2025 đã bố trí đủ 3% tổng chi NSNN cho KHCN (tương đương 76 nghìn tỷ đồng) để thực hiện Nghị quyết số 57-NQ/TW.

[5] https://ourworldindata.org/grapher/share-of-education-in-government-expenditure.

[6]https://probster.com/indicators/Domestic_general_government_health_expenditure_percent_ of_ GPP/Vietnam.

[7]https://probster.com/indicators/Domestic_general_government_health_expenditure_percent_ of_ GDP/Vietnam.

[8] Chi cho y tế/GDP của các nước https://probster.com/indicators/Domestic_general _government _health_expenditure_percent_of_GDP.

[9] Tỷ lệ chi của Chính phủ Hàn Quốc trên tổng chi có thể thấp hơn các nước khác do phần chi cho y tế của khu vực tư nhân rất cao.

[10] Theo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030, Global Infrastructure Hub và ước tính của tác giả, với mục tiêu tăng trưởng GDP khoảng 10% trở lên trong giai đoạn 2026 - 2030, vốn ĐTTXH/GDP trong giai đoạn 2026 - 2030 khoảng 36 - 38%, tương đương khoảng 240 tỷ USD/năm, tương đương với Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Trung Quốc trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, vốn ĐTTXH/GDP phải đạt khoảng 38 - 40%.

[11] https://baochinhphu.vn/du-kien-danh-851-trieu-ty-dong-chi-dau-tu-phat-trien-106-trieu-ty-chi-thuong -xuyen-102251020181145778.htm.

[12] Tỷ lệ tiết kiệm gộp (gross saving) so với GNI của Việt Nam là 34,4%, thấp hơn Trung Quốc (45,3%) nhưng cao hơn Indonesia (34%), Ấn Độ (30,7%), Thái Lan (28,8%), Malaysia (26,8%) và Philippines (19,5%). Nguồn: Nhóm nghiên cứu tính từ số năm 2023 của WDI (World Bank).