Tại Việt Nam, cùng với việc khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân và khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phát triển trong nền kinh tế thị trường đa hình thức sở hữu, kinh tế nhà nước được xác định giữ vai trò chủ đạo. Theo đó, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được Đảng và Nhà nước giao cho sứ mệnh, vị trí và vai trò quan trọng, dẫn dắt, tạo động lực mở đường hướng dẫn, thúc đẩy các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác cùng phát triển. Những lĩnh vực mà Nhà nước đầu tư vốn chủ yếu là những lĩnh vực đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tư tư nhân nào có thể đáp ứng được. Với vai trò chủ sở hữu vốn với quy mô lớn, Nhà nước thường nắm giữ và thực hiện đầu tư tại các doanh nghiệp có quy mô lớn và có tính ổn định cao. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất -  kinh doanh tại doanh nghiệp (viết tắt là: Luật số 69/2014/QH13) cùng các văn bản hướng dẫn thi hành đã được hoàn thiện phù hợp với yêu cầu đổi mới, hội nhập; các cơ chế, chính sách tạo môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở nước ta còn chưa phân định rõ giữa: (i) Chức năng quản lý nhà nước đối với nền kinh tế (bao gồm cả các doanh nghiệp trong nền kinh tế); (ii) Chức năng quản lý của chủ sở hữu vốn (nhà nước với tư cách là nhà đầu tư); (iii) Chức năng quản trị hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp. Mặt khác, hoạt động đầu tư vốn nhà nước còn dàn trải trong nhiều lĩnh vực, trong cả lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân có thể thực hiện (chẳng hạn như lĩnh vực vật liệu xây dựng), bao gồm cả doanh nghiệp do các bộ, ngành ở trung ương và các doanh nghiệp do các chính quyền địa phương, các tổ chức chính trị - xã hội quản lý... dẫn đến hiệu quả đầu tư không tương xứng với nguồn lực nắm giữ.

Thực hiện nhiệm vụ được Chính phủ giao, Bộ Tài chính đang tiến hành xây dựng dự án Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp thay thế Luật số 69/2014/QH13 nhằm tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tại Tờ trình Chính phủ số 79/TTr- BTC ngày 17/4/2024 của Bộ Tài chính về đề nghị xây dựng Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp có đề xuất các chính sách về: (i) Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (ii) Đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; (iii) Hoạt động đầu tư của doanh nghiệp; (iv) Sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (v) Cơ quan, người đại diện chủ sở hữu vốn; (vi) Quản trị doanh nghiệp. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài ”Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Kinh nghiệm quốc tế và khuyến nghị cho Việt Nam” là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu đưa ra các đề xuất, khuyến nghị giải pháp quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp. 

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Chính sách và hoạt động quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu lý luận và thực tiễn của một số quốc gia về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tập trung vào các nội dung: Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Cơ quan, người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thực trạng quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam. Đánh giá việc triển khai thực hiện cổ phần hóa TCTDNN giai đoạn 2007- 2024 và giải pháp cổ phần hóa TCTDNN giai đoạn 2025 - 2027.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan một số vấn đề lý luận chung về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Theo đó, quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là hoạt động quản lý của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu vốn nhằm bảo toàn và phát triển vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp. Với tư cách là chủ sở hữu vốn, Nhà nước thực hiện quản lý phần vốn của mình, tách biệt với chức năng quản lý nền kinh tế cũng như chức năng quản lý nhà nước đối với mọi loại hình doanh nghiệp theo chức năng vốn có của Nhà nước. Bên cạnh đó, đề tài đã chỉ ra một số mục tiêu quản lý và đầu tư vốn nhà nước như: (i) Mục tiêu vốn nhà nước nhằm tìm kiếm lợi nhuận, hình thành công cụ kinh tế điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Ngoài ra, trong trường hợp xảy ra khủng hoảng hoặc có nguy cơ xảy ra khủng hoảng kinh tế, tài chính,... Nhà nước có thể sử dụng nguồn vốn đầu tư để giải cứu, hỗ trợ, ngăn ngừa khủng hoảng, kích thích nền kinh tế; (ii) Mục tiêu quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhằm dảm bảo tính đúng đắn của các quyết định đầu tư, sử dụng vốn của doanh nghiệp; đảm bảo vốn đầu tư của nhà nước được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả kinh tế; giám sát, đánh giá kết quả, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước; bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. Đề tài khẳng định rằng, hoạt động quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản gồm tính kịp thời, phù hợp, khả thi, đồng bộ và hiệu quả. Đồng thời, đề tài làm rõ các nhóm nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động này. Trước hết, chủ trương và định hướng của Nhà nước là cơ sở để xác định danh mục, mục tiêu và nhiệm vụ đầu tư trong từng giai đoạn, bảo đảm phù hợp với yêu cầu tái cơ cấu DNNN và hoàn thiện khung pháp lý. Tiếp đó, mục tiêu quản lý và đầu tư vốn nhà nước được xem là công cụ giúp Nhà nước khắc phục hạn chế của thị trường, định hướng sự phát triển kinh tế và giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, trong đó DNNN là lực lượng vật chất để điều tiết vĩ mô và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội (KT - XH). Bên cạnh đó, khuôn khổ pháp luật, thể chế và chính sách có vai trò tạo môi trường ổn định, minh bạch, đảm bảo quyền tự chủ của doanh nghiệp nhưng vẫn tăng cường giám sát của Nhà nước và yêu cầu doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường. Năng lực quản trị nhà nước cũng là nhân tố then chốt, đòi hỏi sự minh bạch và tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhằm bảo đảm đầu tư vốn nhà nước được thực hiện độc lập, hiệu quả. Trách nhiệm giải trình góp phần nâng cao niềm tin và hiệu quả quản lý thông qua việc công khai mục tiêu, chính sách và thông tin tài chính. Ngoài ra, năng lực quản trị rủi ro giúp Nhà nước ứng phó tốt hơn với biến động thị trường và củng cố niềm tin của các chủ thể liên quan. Hoạt động quản lý cũng đòi hỏi sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể, bảo đảm mọi hành vi đều phù hợp quy định hiện hành. Cuối cùng, việc thực hành quyền biểu quyết được xác định là công cụ quan trọng để Nhà nước thể hiện ý chí của mình với tư cách cổ đông trong các quyết định đầu tư của doanh nghiệp.

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số quốc gia gồm: Trung Quốc; Hàn Quốc; Singapore; Thái Lan; Malaysia dựa theo một số nguyên tắc như: (i) Khái quát chung về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp trên thế giới; (ii) Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số quốc gia; (iii) Đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số quốc gia; (iv) Sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở một số quốc gia; (v) Thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trên thế giới, hoạt động đầu tư vốn nhà nước trong nền kinh tế đã tồn tại từ lâu. Ở hầu hết các quốc gia đều có các cơ sở kinh tế của Nhà nước, gọi chung là DNNN. Các phương thức đầu tư vốn có thể là tham gia cùng các chủ thể kinh tế khác thành lập công ty cổ phần hay công ty TNHH để thực hiện hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh theo quy định pháp luật. DNNN không chỉ là bộ phận của kinh tế nhà nước mà còn là bộ phận của hệ thống doanh nghiệp được hình thành và phát triển trong nền kinh tế quốc gia. Bên cạnh đó, hoạt động đầu tư vốn nhà nước còn được thực hiện thông qua Quỹ đầu tư quốc gia (Sovereign Wealth Fund-SWF). Phương thức đầu tư vốn theo mô hình Quỹ có xu hướng gia tăng về số lượng và quy mô trong những năm gần đây. Quỹ đầu tư quốc gia là các quỹ đầu tư hoặc tổ chức đầu tư với mục đích đặc biệt thuộc sở hữu của chính phủ; được thành lập bởi chính phủ, các quỹ đầu tư chính phủ nắm giữ, quản lý và khai thác các tài sản nhằm đạt được các mục tiêu tài chính thông qua một tập hợp các chiến lược đầu tư, bao gồm cả đầu tư vào các tài sản tài chính ở nước ngoài. Mỗi quốc gia có mục đích để thành lập quỹ đầu tư quốc gia khác nhau. Nhiều nước sử dụng nguồn quỹ này như một cách để tối đa hóa nguồn vốn quốc gia, ổn định hoặc phát triển nền kinh tế. Một số quốc gia sử dụng Quỹ đầu tư quốc gia để tối đa hóa nguồn vốn của quỹ, đáp ứng các khoản nợ phải trả trong tương lai, nhằm đảm bảo phúc lợi và an sinh xã hội. Một số quốc gia khác sử dụng Quỹ đầu tư quốc gia để bình ổn nền kinh tế thông qua Quỹ đầu tư quốc gia nhằm hạn chế các cú sốc kinh tế cả bên trong lẫn bên ngoài. Từ đó, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam về quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp: (i) Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp là hoạt động quản lý thuộc chức năng của chủ sở hữu vốn. Xác định rõ trách nhiệm của cơ quan chuyên trách và các bộ, ngành đối với hiệu quả hoạt động của DNNN có trách nhiệm giải trình độc lập, đủ nguồn lực và năng lực thực hiện nhiệm vụ được cụ thể hóa bằng luật và nghị định; (ii) Nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp nhằm mục tiêu trước tiên là tìm kiếm lợi nhuận, đồng thời nhằm tạo công cụ kinh tế để điều tiết vĩ mô trong trường hợp cần thiết; (iii) Việc sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp là quá trình thường xuyên, liên tục nhằm bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, tối ưu hóa việc sử dụng vốn nhà nước; (iv) Hầu hết các nước đều giao Bộ Tài chính là cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, ngoại trừ trường hợp Trung Quốc; (v) Không có mô hình tối ưu nào có thể áp dụng được cho tất cả các nước. Tùy theo quy mô, tính chất, vị trí, vai trò, số lượng DNNN và tình hình cụ thể, mỗi nước cần thiết lập mô hình phù hợp với từng giai đoạn phát triển của mình; (vi) Quốc hội, Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ... là các chủ thể thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước ở các mức độ khác nhau và có sự phân cấp, phân quyền hợp lý; (vii) Trong quá trình quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cần thúc đẩy cơ cấu lại và cải cách quản trị DNNN; thực hiện đồng bộ đổi mới cơ chế quản lý và giám sát, quản trị doanh nghiệp theo chuẩn mực kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế tốt.

(3) Đề tài đã phân tích thực trạng quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam. Theo đó, đến cuối năm 2023, cả nước có hơn 840 doanh nghiệp có vốn nhà nước, trong đó trên 470 doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tổng vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp đạt hơn 1,7 triệu tỷ đồng, tập trung ở các tập đoàn, tổng công ty lớn. Khung pháp lý về quản lý và đầu tư vốn nhà nước ngày càng hoàn thiện thông qua Luật số 69/2014/QH13 và các nghị định liên quan, trong đó Nhà nước dần chuyển từ mô hình quản lý hành chính sang quản lý bằng pháp luật và giám sát thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu. Hoạt động đầu tư vốn được thực hiện theo bốn hình thức: Thành lập doanh nghiệp, bổ sung vốn điều lệ, duy trì tỷ lệ vốn góp và mua lại doanh nghiệp; tập trung vào lĩnh vực công ích, độc quyền tự nhiên, quốc phòng - an ninh và công nghệ cao. Công tác cổ phần hóa và thoái vốn mang lại nguồn thu đáng kể cho ngân sách. Nhiều doanh nghiệp có vốn nhà nước duy trì tăng trưởng ổn định, đóng góp lớn cho ngân sách và đảm bảo các mục tiêu KT - XH. Bên cạnh những kết quả nêu trên, hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước vẫn còn những tồn tại: (i) Khung pháp lý về quản lý vốn vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa bao quát đầy đủ các đối tượng doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước; chưa bao gồm các doanh nghiệp có vốn nhà nước góp dưới 100% vốn điều lệ; (ii) Việc xác định nội hàm quản lý đối với vốn nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp chưa được xuyên suốt; còn đồng nhất vốn, tài sản của doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư là vốn, tài sản của Nhà nước dẫn tới còn cách hiểu khác nhau, thậm chí có hoạt động can thiệp trực tiếp vào quản trị sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp mà chưa đảm bảo thống nhất thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn; (iii) Một số chính sách liên quan đến quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp còn phân tán, chưa tập trung trong Luật. Các hạn chế trên ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn, làm cho nhiều DNNN chưa phát huy hết tiềm năng, tốc độ phát triển chưa đồng đều, vẫn còn một số doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, chưa tối ưu hóa nguồn lực. Ngoài ra, việc thiếu thông tin minh bạch và giám sát chưa đồng bộ cũng gây khó khăn trong đánh giá kết quả và hoạch định chiến lược đầu tư. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ nhiều yếu tố như: (i) Lịch sử phát triển DNNN trải qua nhiều giai đoạn khác nhau, từ quản lý tập trung theo kế hoạch nhà nước sang cơ chế thị trường, khiến cơ cấu, tổ chức và pháp lý chưa đồng bộ; (ii) Khung pháp lý hiện hành chưa hoàn thiện, thiếu sự thống nhất giữa các luật liên quan, dẫn đến khó khăn trong việc quản lý vốn, giám sát hoạt động và xác định trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu; (iii) Sự đa dạng về loại hình, quy mô và ngành nghề của DNNN làm việc xây dựng cơ chế quản lý chung trở nên phức tạp, đồng thời dẫn đến tình trạng áp dụng chính sách chưa đồng đều; (iv) Cơ chế cổ phần hóa, sắp xếp lại và thoái vốn vẫn còn hạn chế, thiếu minh bạch và chưa tối ưu, khiến nhiều DNNN chưa thực sự phát huy được hiệu quả tài chính và năng lực quản trị. Thứ năm, vẫn còn sự can thiệp hành chính vào hoạt động sản xuất - kinh doanh, làm giảm tính chủ động của DNNN, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư và khả năng cạnh tranh; (v) Năng lực quản lý, giám sát của các cơ quan đại diện chủ sở hữu chưa đồng bộ, thông tin về vốn chưa đầy đủ, còn tình trạng thiếu đánh giá, theo dõi sát sao, dẫn đến việc ra quyết định chưa kịp thời và hiệu quả.
 (4) Đề tài đã phân tích rõ việc quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại DNNN ở Việt Nam được định hướng bởi các nghị quyết, báo cáo chính trị và chiến lược phát triển KT - XH nhằm đổi mới, cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả DNNN. Nghị quyết số 12-NQ/TW (2017) chỉ đạo rà soát, hoàn thiện hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách về DNNN, phân định rõ chức năng quản lý nhà nước, quyền chủ sở hữu vốn của Nhà nước và hoạt động quản trị doanh nghiệp; DNNN bao gồm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn hoặc cổ phần chi phối. Báo cáo chính trị Đại hội XIII nhấn mạnh kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, tập trung vào các lĩnh vực then chốt, địa bàn quan trọng, quốc phòng, an ninh, đồng thời nâng cao năng lực công nghệ, đổi mới sáng tạo, quản trị hiện đại, đảm bảo DNNN đóng vai trò lực lượng vật chất quan trọng trong nền kinh tế. Chiến lược phát triển KT - XH giai đoạn 2021 - 2030 khẳng định việc củng cố và phát triển tập đoàn DNNN lớn, nâng cao năng lực cạnh tranh khu vực và quốc tế, đồng thời tạo môi trường kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó kinh tế tư nhân là động lực quan trọng. Trên cơ sở đó, đè tài đã khuyến nghị một số chính sách gồm: (i) Hoàn thiện Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, phân định rõ nguyên tắc quản lý vốn, quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện, bảo đảm doanh nghiệp chủ động hoạt động sản xuất kinh doanh theo cơ chế thị trường; (ii) Nhà nước chỉ đầu tư vào các lĩnh vực then chốt, thiết yếu, khu vực quốc phòng - an ninh, ưu tiên các ngành mà khu vực tư nhân không tham gia, và thực hiện đầu tư thông qua mô hình Quỹ đầu tư quốc gia để nâng cao hiệu quả; (iii) Sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước liên tục, cổ phần hóa và thoái vốn các doanh nghiệp thuần túy, đảm bảo bảo toàn và phát triển vốn; (iv) Giao Bộ Tài chính làm cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, tách bạch chức năng quản lý nhà nước và điều hành sản xuất kinh doanh, thành lập bộ phận chuyên trách để giám sát, kiểm tra, báo cáo tình hình sử dụng vốn, bảo đảm hiệu quả và minh bạch trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 225/QĐ-BTC ngày 17/02/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính.

TS. Lê Quang Thuận

Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính