Đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn (tam nông) luôn giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển bền vững, ổn định kinh tế - xã hội và đảm bảo an sinh xã hội ở Việt Nam. Trong bối cảnh hơn 60% dân số sống tại khu vực nông thôn, đầu tư công không chỉ là nguồn lực trực tiếp giúp cải thiện hạ tầng, nâng cao năng suất lao động và phát triển đời sống nông dân, mà còn là công cụ điều tiết, dẫn dắt sự phát triển toàn diện của khu vực này theo hướng hiện đại, văn minh và hội nhập quốc tế. Thực tiễn hơn 15 năm triển khai Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05/8/2008 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về nông nghiệp, nông dân và nông thôn đã chứng minh hiệu quả to lớn của chính sách đầu tư công trong việc thay đổi diện mạo nông thôn Việt Nam. Nông nghiệp Việt Nam đã đạt tốc độ tăng trưởng GDP trung bình 3,01%/năm. Thu nhập bình quân của người dân nông thôn tăng nhanh, đạt gần 80 triệu đồng/người/năm (2023), cao gấp nhiều lần so với giai đoạn 2010. Tính đến cuối năm 2023, 78% số xã trên cả nước đạt chuẩn nông thôn mới (NTM), trong đó 256 xã đạt chuẩn kiểu mẫu và 270 đơn vị cấp huyện hoàn thành nhiệm vụ xây dựng NTM. Những kết quả này thể hiện vai trò then chốt của đầu tư công trong việc thúc đẩy tăng trưởng, cải thiện phúc lợi xã hội và đảm bảo ổn định kinh tế - chính trị nông thôn. Bên cạnh những thành tựu nổi bật, hiệu quả đầu tư công cho tam nông vẫn còn nhiều hạn chế. Việc phân bổ vốn vẫn còn dàn trải, thiếu trọng tâm, dẫn đến đầu tư trùng lặp, lãng phí nguồn lực, nhiều công trình không phát huy hiệu quả như mong đợi. Công tác lập, thẩm định và đánh giá dự án còn hình thức, chưa bám sát thực tế và nhu cầu thị trường, khiến không ít dự án sau khi hoàn thành bị bỏ hoang hoặc hoạt động cầm chừng. Năng lực quản lý, giám sát ở cấp cơ sở còn yếu, đội ngũ cán bộ thiếu chuyên môn, dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí, chất lượng công trình kém, làm giảm uy tín và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.

Nghị quyết Trung ương 5 khóa XIII đã xác định rõ mục tiêu tăng ngân sách đầu tư cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn gấp ít nhất 2 lần trong giai đoạn 2021 - 2030 so với giai đoạn 2011 - 2020. Mục tiêu đến năm 2030, thu nhập bình quân cư dân nông thôn tăng 2,5 - 3 lần so với năm 2020; GDP ngành nông nghiệp tăng khoảng 3%/năm và năng suất lao động tăng trung bình 5,5 - 6%/năm. Để đạt được mục tiêu này, đầu tư công phải trở thành “động lực mồi”, tạo điều kiện cho khu vực tư nhân và cộng đồng quốc tế cùng tham gia phát triển nông nghiệp hiện đại, hiệu quả và bền vững. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Nâng cao hiệu quả đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn ở Việt Nam” là cần thiết và có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc góp phần tạo dựng một nền nông nghiệp hiện đại, sinh thái, giá trị cao và bền vững, đồng thời nâng cao đời sống người nông dân và xây dựng nông thôn mới kiểu mẫu trong thời kỳ công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài đề xuất các khuyến nghị, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn ở Việt Nam nhằm phát triển nông nghiệp hiện đại, bền vững; cải thiện và nâng cao đời sống nông dân và phát triển bộ mặt nông thôn hiện đại giai đoạn 2025 - 2030.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Đánh giá mức độ hiệu quả về kinh tế, xã hội và môi trường của các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2008 - 2024, bao gồm kết quả đầu ra, tác động và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công trong khu vực tam nông.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung đánh giá hiệu quả đầu tư công trong khu vực tam nông  tập trung vào giai đoạn 2008 - 2024, đề xuất các giải pháp, định hướng nâng cao hiệu quả đầu tư công đến năm 2030 và được thực hiện trên phạm vi toàn lãnh thổ Việt Nam.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan một số vấn đề lý luận chung về đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn, phân tích rõ các khái niệm liên quan như đầu tư công, hiệu quả đầu tư công, phương thức phân bổ vốn đầu tư công cho tam nông và vai trò của đầu tư công đến tam nông. Về bản chất, đầu tư công cho tam nông hướng tới ba mục tiêu: (i) Phát triển nông nghiệp hiện đại, hiệu quả; (ii) Nâng cao đời sống nông dân; (iii) Xây dựng nông thôn văn minh, bền vững. Hiệu quả đầu tư công được tiếp cận trên ba khía cạnh: Kinh tế, xã hội và môi trường. Hiệu quả kinh tế phản ánh mức độ đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng, năng suất và giá trị gia tăng của ngành nông nghiệp. Hiệu quả xã hội thể hiện qua cải thiện thu nhập, giảm nghèo, tạo việc làm và nâng cao phúc lợi cho người dân nông thôn. Hiệu quả môi trường gắn với việc bảo vệ tài nguyên, ứng phó biến đổi khí hậu và phát triển nông nghiệp xanh. Các tiêu chí đánh giá bao gồm chỉ số ICOR, năng suất lao động, tỷ lệ hộ nghèo, mức độ bao phủ hạ tầng, tỷ lệ rừng và chất lượng môi trường nông thôn. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công gồm: Khung thể chế và chính sách; năng lực lập, thẩm định, giám sát dự án; cơ chế phân bổ vốn; trình độ quản lý ở địa phương; mức độ minh bạch, trách nhiệm giải trình; cùng sự phối hợp giữa khu vực công và tư nhân. Nếu thể chế yếu kém và quy trình phức tạp, hiệu quả đầu tư sẽ giảm, dẫn đến lãng phí, chồng chéo và thiếu bền vững. 

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, Ấn Độ, Malaysia và Hoa Kỳ là những nước có mô hình đầu tư công vào nông nghiệp, nông dân và nông thôn đa dạng và thành công. Tại Trung Quốc, chính sách “tam nông” được triển khai từ đầu những năm 2000, Nhà nước tăng chi ngân sách cho phát triển nông thôn, tập trung vào hạ tầng, thủy lợi, điện, giao thông, dịch vụ công và nông nghiệp công nghệ cao. Các chương trình như “Xây dựng nông thôn mới” giúp cải thiện đời sống nông dân, giảm nghèo nhanh chóng và thu hẹp khoảng cách nông - thành. Chính phủ Thái Lan thiết lập hệ thống đánh giá hiệu quả đầu tư dựa trên chỉ số ICOR và khuyến khích khu vực tư nhân tham gia chuỗi giá trị nông sản. Ấn Độ tập trung vào các chương trình đầu tư công quy mô lớn cho tưới tiêu, quản lý nước, tín dụng nông thôn và hỗ trợ giá nông sản. Các dự án được phân cấp mạnh cho địa phương và có sự giám sát xã hội chặt chẽ. Malaysia chú trọng phát triển nông nghiệp công nghệ cao, hệ thống R&D và khuyến khích doanh nghiệp tư nhân tham gia. Hàn Quốc tập trung phát triển nông thôn toàn diện thông qua Chương trình “Saemaul Undong” (Phong trào Nông thôn mới) kết hợp giữa vốn nhà nước, đóng góp của người dân và hỗ trợ kỹ thuật. Chính phủ Hoa Kỳ hỗ trợ mạnh cho các viện nghiên cứu, dữ liệu nông nghiệp và cơ chế bảo hiểm mùa vụ, giúp ổn định thu nhập nông dân. Từ kinh nghiệm các nước, các bài học được rút ra cho Việt Nam gồm: (i) Đầu tư công phải có trọng tâm, hướng đến giá trị gia tăng cao, ưu tiên đầu tư công vào hạ tầng nông thôn gắn với sản xuất và thị trường; (ii) Cần cơ chế phối hợp công - tư hiệu quả, đầu tư công cần được định hướng gắn chặt với vùng sản xuất trọng điểm, tránh dàn trải, đồng thời tăng khả năng huy động đầu tư tư nhân theo cơ chế đối tác công - tư (PPP) để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn; (iii) Tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và giám sát cộng đồng. Việt Nam cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về đầu tư công trong lĩnh vực nông nghiệp - nông thôn, tăng tính minh bạch, công khai trong quá trình thẩm định, phân bổ và giải ngân vốn. Cần có sự tham gia của tổ chức tư vấn độc lập, cộng đồng và người hưởng lợi trong giám sát quá trình triển khai các dự án để nâng cao trách nhiệm giải trình; (iv) Ưu tiên đầu tư vào R&D, công nghệ, hạ tầng số và đào tạo nguồn nhân lực. Việt Nam cần điều chỉnh cơ cấu chi đầu tư công, tăng tỷ trọng chi cho nghiên cứu giống cây trồng - vật nuôi, công nghệ canh tác bền vững, và số hóa nông nghiệp. Đồng thời, cần xây dựng hệ sinh thái đổi mới sáng tạo trong nông nghiệp, khuyến khích liên kết giữa nhà nước - viện nghiên cứu - doanh nghiệp - nông dân; (v) Gắn đầu tư công với quy hoạch phát triển vùng và chiến lược quốc gia về nông nghiệp bền vững. Các chương trình đầu tư công phải hỗ trợ quá trình tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng giá trị gia tăng cao, thích ứng biến đổi khí hậu và gắn với phát triển nông thôn mới kiểu mẫu.

(3) Đề tài đã tập trung làm rõ khung pháp lý và thực trạng đầu tư công cho khu vực nông nghiệp, nông dân, nông thôn trong thời gian qua, đồng thời đánh giá hiệu quả đầu tư công thông qua các tiêu chí cụ thể đã xây dựng ở phần cơ sở lý luận. Về cơ sở pháp lý, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công nói chung và đầu tư cho tam nông nói riêng ngày càng được hoàn thiện. Luật Đầu tư công (năm 2014, sửa đổi năm 2019), Nghị quyết số 26-NQ/TW (năm 2008) về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, cùng các Chương trình mục tiêu quốc gia như: Xây dựng nông thôn mới, Giảm nghèo bền vững và Phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi... đã thiết lập khung chính sách rõ ràng và tương đối đầy đủ cho việc phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công trong lĩnh vực này. Trong giai đoạn 2008 - 2024, đầu tư công cho tam nông ở Việt Nam đã đạt nhiều kết quả quan trọng. Tổng vốn đầu tư công huy động cho lĩnh vực này đạt trên 1,5 triệu tỷ đồng, trong đó giai đoạn 2016 - 2020 tăng gần 1,9 lần so với 5 năm trước. Nhờ đó, GDP nông nghiệp tăng trung bình 3,01%/năm, năng suất lao động tăng gấp 4 lần, xuất khẩu nông sản đạt hơn 53 tỷ USD (năm 2023) và tỷ lệ hộ nghèo giảm mạnh xuống dưới 3%. Đời sống nông dân được cải thiện rõ rệt, thu nhập bình quân đạt gần 80 triệu đồng/người/năm (năm 2023) và 78% xã đạt chuẩn nông thôn mới. Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công vẫn còn một số hạn chế như sau: (i) Phân bổ vốn còn dàn trải, thiếu trọng tâm, nhiều địa phương đầu tư trùng lặp hạ tầng, công trình nhỏ lẻ, hiệu quả thấp; (ii) Công tác lập, thẩm định và đánh giá dự án còn hình thức, chưa gắn với nhu cầu thị trường; nhiều dự án hoàn thành nhưng không phát huy công năng; (iii) Năng lực quản lý ở cơ sở yếu, dẫn đến chậm giải ngân, kém chất lượng thi công, thất thoát vốn. Bên cạnh đó, cơ chế giám sát, đánh giá sau đầu tư còn thiếu minh bạch, chưa gắn với các tiêu chí đo lường hiệu quả cụ thể. Nguyên nhân chủ yếu là do thể chế pháp lý chưa hoàn thiện, chưa có bộ tiêu chí thống nhất đánh giá hiệu quả đầu tư công cho tam nông; thiếu cơ chế khuyến khích địa phương sáng tạo trong huy động nguồn lực và chưa có hệ thống dữ liệu quốc gia phục vụ quản lý đầu tư công trong nông nghiệp. Ngoài ra, tác động của biến đổi khí hậu, hội nhập quốc tế và chuyển đổi số cũng tạo ra áp lực lớn đối với việc sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công. Nhìn chung, đầu tư công đã tạo chuyển biến tích cực cho tam nông nhưng chưa đạt hiệu quả tối ưu. Việc nâng cao chất lượng đầu tư, tập trung nguồn lực, tăng minh bạch và gắn kết với thị trường là yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn tới.

(4) Đề tài đã phân tích rõ bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn ở Việt Nam đến năm 2030, nhận định một số thách thức đặt ra đối với đầu tư công cho tam nông trong giai đoạn tới. Đề tài cũng đưa ra quan điểm, mục tiêu của Đảng và Nhà nước về đầu tư công cho nông nghiệp, nông dân và nông thôn đến năm 2030. Trên cơ sở đó, đề tài đề xuất một số nhóm giải pháp trọng tâm, cụ thể: (i) Về thể chế và chính sách: Cần rà soát, sửa đổi và đồng bộ hóa các quy định pháp luật về đầu tư công trong tam nông; đơn giản hóa thủ tục phê duyệt, tăng tính công khai - minh bạch; xây dựng cơ chế giám sát độc lập, cho phép tổ chức xã hội và người dân tham gia kiểm tra dự án; (ii) Về nguồn lực tài chính: Cần phân bổ vốn đầu tư công có trọng tâm, tránh dàn trải, ưu tiên các dự án có tác động lan tỏa; áp dụng cơ chế “đầu tư theo kết quả” gắn với tiêu chí hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường. Đẩy mạnh hợp tác công - tư (PPP) trong hạ tầng nông thôn, thủy lợi, logistics và công nghệ nông nghiệp; khuyến khích doanh nghiệp, hợp tác xã và người dân tham gia cùng Nhà nước đầu tư; (iii) Nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công thông qua đổi mới mô hình và công nghệ chuyển đổi số nông nghiệp, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư công tam nông; ứng dụng công nghệ giám sát số trong theo dõi, đánh giá dự án; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư công các cấp; (iv) Nâng cao chất lượng dự án đầu tư công, ưu tiên đầu tư vào hạ tầng phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững, đẩy mạnh đầu tư vào nghiên cứu, chuyển giao công nghệ; (v) Phát triển kinh tế nông thôn thông quan phát triển sản xuất theo chuỗi giá trị và liên kết vùng, thúc đẩy kinh tế phi nông nghiệp và chuyển dịch cơ cấu lao động nông thôn; (vi) Việt Nam cần chủ động tăng cường hợp tác quốc tế trên cả ba phương diện: Nghiên cứu khoa học, huy động vốn và mở rộng thị trường thương mại nông sản. Đồng thời, đề tài cũng đề xuất các kiến nghị với Chính phủ, Bộ Tài chính, các bộ, ngành ở Trung ương và chính quyền địa phương nhằm thực hiện hiệu quả công tác đầu tư công cho nông nghiệp, nông thôn, nông dân tại Việt Nam. Một số kiến nghị cụ thể như: Sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước theo hướng phân quyền mạnh cho cấp xã trong phân bổ, điều chỉnh vốn đầu tư công tam nông và bổ sung cơ chế tạo lập quỹ dự phòng cấp cơ sở; sửa đổi Luật Đầu tư công, hướng dẫn phân cấp, đơn giản hóa thủ tục cho dự án nhỏ; sửa đổi Luật Xây dựng, đơn giản hóa quy trình thẩm định công trình tam nông quy mô nhỏ; sửa đổi Luật Quy hoạch, tăng giám sát tính đồng bộ giữa đầu tư công tam nông và quy hoạch sử dụng đất; cơ chế ưu tiên ngân sách cho các dự án nông nghiệp thích ứng biến đổi khí hậu, sản xuất xanh; Xem xét thiết lập quỹ tài chính chuyên biệt cho đầu tư công tam nông xanh; Xây dựng danh mục dự án tam nông ưu tiên giai đoạn 2025 -2030 gắn với tăng trưởng xanh, sản xuất hữu cơ, ứng phó với biến đổi khí hậu; xây dựng mô hình PPP trong đầu tư công tam nông.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 1849/QĐ-BTC ngày 27/5/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

• Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

TS. Vũ Quốc Dũng

Học viện Tài chính