Đất đai là nguồn tài nguyên vô giá của mỗi quốc gia, là nguồn lực to lớn, góp phần không nhỏ vào quá trình phát triển đất nước. Do đó, việc kiểm soát và quản lý chặt chẽ nguồn tài nguyên này là nhiệm vụ rất quan trọng của Chính phủ nhằm đảm bảo hài hòa các lợi ích của Nhà nước mà vẫn đảm bảo khai thác nguồn lực hiệu quả. 

Ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ 5 của Ban Chấp hành Trung ương Khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW với mục tiêu giải quyết các vấn đề cấp bách về quản lý đất đai (QLĐĐ). Theo đó, Nghị quyết nêu cao vai trò của Chính quyền về việc xây dựng và hoàn thiện thể chế, chính sách nhằm phát huy nguồn lực đất đai, tạo động lực phát triển cho Việt Nam trong tương lai. Đồng thời, Nghị quyết số 18 cũng đã chỉ ra nhiều hạn chế kéo dài như: chính sách tài chính đất đai chưa khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm và bền vững; cơ cấu nguồn thu từ đất thiếu ổn định; giá đất xác định thường thấp hơn thực tế thị trường; chênh lệch giá đất giữa các địa phương; và thiếu chế tài xử lý sai phạm trong định giá và đấu giá đất. Những bất cập này gây thất thoát ngân sách, hạn chế khả năng điều tiết địa tô chênh lệch và tạo ra các rủi ro trong quản lý nhà nước về đất đai. Hiện nay, tại Việt Nam, chính sách khai thác nguồn thu ngân sách từ đất đai (NSTĐĐ) bao gồm: (i) Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; (ii) Thuế, phí, lệ phí liên quan đến sử dụng đất bao gồm thuế thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản (BĐS), thuế sử dụng đất phi nông nghiệp (ĐPNN), lệ phí trước bạ...

Lược khảo các nghiên cứu trước đây cho thấy có nhiều yếu tố tác động đến thu NSTĐĐ và chiều hướng tác động của các yếu tố này là chưa thống nhất. Đặc biệt, rất hiếm nghiên cứu tại Việt Nam xây dựng được mô hình các yếu tố tác động đến hiệu quả thu NSTĐĐ. Đây là một khoảng trống nghiên cứu khá lớn, đòi hỏi phải có một nghiên cứu sâu hơn, toàn diện hơn, phù hợp với bối cảnh kinh tế đặc thù của từng quốc gia và từng địa phương. Căn cứ vào những luận điểm trên, việc tiếp tục nghiên cứu, đánh giá thực trạng và hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam là rất cần thiết. Hướng tiếp cận theo phương pháp hồi quy Bayes không chỉ xác định được xu hướng tác động của các yếu tố đến hiệu quả thu NSTĐĐ mà còn ước lượng được xác suất của các tác động này. Kết quả của đề tài không những có ý nghĩa về mặt lý luận mà còn là cơ sở để đề xuất các hàm ý chính sách nhằm nâng cao hiệu quả thu NSTĐĐ, góp phần tạo nguồn lực tài chính bền vững để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) tại Việt Nam. Do đó, đề tài nghiên cứu ”Đánh giá hiệu quả thu ngân sách từ đất đai” có ý nghĩa và vai trò quan trọng về cả lý luận và thực tiễn. 

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở hệ thống khung lý thuyết về hiệu quả thu NSTĐĐ, các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thu NSTĐĐ; phân tích và đánh giá thực trạng, nghiên cứu các yếu tố tác động và chiều hướng tác động, dự báo nguồn thu NSTĐĐ, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam giai đoạn 2025 - 2030 và tầm nhìn đến năm 2032.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Hiệu quả thu NSTĐĐ.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận  và thực tiễn về hiệu quả thu NSTĐĐ; phân tích thực trạng hiệu quả thu NSNN từ đất đai tại 63 tỉnh/thành Việt Nam, trong đó thu NSNN từ đất đai được tiếp cận theo 3 nguồn thu chính là nguồn thu ngân sách từ đất nông nghiệp (ĐNN), nguồn thu ngân sách từ ĐPNN (không bao gồm đất nhà ở) và nguồn thu ngân sách từ đất nhà ở; phân tích kinh nghiệm thực tế ở các nước về các giải pháp chính trong việc nâng cao hiệu quả khai thác nguồn thu từ đất đai từ đó đề xuất chính sách nâng cao hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam. Thời gian nghiên cứu trong giai đoạn từ 2006 - 2022.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan một số vấn đề lý luận chung về hiệu quả thu NSTĐĐ, làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò của đất đai trong phát triển kinh tế. Trong đó, đất đai là nguồn tài nguyên cơ bản cho sản xuất nông nghiệp, động lực phát triển công nghiệp và đô thị hóa, nguồn lực tài chính thông qua thuế và giá trị đất đai, đảm bảo an ninh lương thực và giảm nghèo, bảo tồn đa dạng sinh học và bảo vệ môi trường, tạo cơ hội cho đầu tư và phát triển thị trường BĐS. Đề tài cũng phân tích cơ sở lý luận về hiệu quả thu NSTĐĐ, trong đó làm rõ khái niệm thu NSTĐĐ là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước; Đặc điểm, vai trò của NSTĐĐ: Là nguồn thu quan trọng cho NSNN, tạo nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT), công cụ điều tiết và quản lý thị trường đất đai, công cụ khuyến khích sử dụng đất một cách hiệu quả và bền vững, tăng cường công bằng xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương, tăng cường tính minh bạch và quản lý tài nguyên đất, nguồn thu bền vững trong dài hạn. Nội dung thu NSTĐĐ gồm các khoản thu từ thuế, thu từ sử dụng đất và cho thuê đất, thu từ đấu giá quyền sử dụng đất, thu phí và lệ phí liên quan đến đất đai và các khoản thu khác. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả thu NSTĐĐ được đánh giá qua các khía cạnh tối ưu hóa nguồn thu từ đất đai, giảm thiểu thất thoát và thất thu, tăng cường tính công bằng và hợp lý trong thu thu, đóng góp vào sự phát triển KT-XH, phù hợp với quy hoạch và chiến lược phát triển. Các nhóm chỉ tiêu đánh giá bao gồm nhóm chỉ tiêu đánh giá định lượng và nhóm chỉ tiêu đánh giá định tính. Các yếu tố ảnh hưởng đến thu NSTĐĐ bao gồm các các yếu tố kinh tế như tăng trưởng kinh tế, đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI, độ mở của nền kinh tế, tốc độ đô thị hóa, phân cấp tài khóa, chất lượng thể chế, tình trạng thất nghiệp; các yếu tố về khung pháp lý và chính sách bao gồm chính sách và pháp luật về quyền sở hữu đất đai, cơ chế định giá đất, hiệu quả của công tác quản lý và thu thuế, các chính sách ưu đãi và miễn thuế, quy hoạch và sử dụng đất đai; các yếu tố văn hóa - xã hội như tính tuân thủ và nhận thức của cộng đồng, thái độ đối với quyền sở hữu đất, niềm tin vào bộ máy chính quyền, tính bình đẳng xã hội và phân bổ thuế đất. 

(2) Đề tài nghiên cứu kinh nghiệm về chính sách nhằm nâng cao hiệu cao hiệu quả thu NSTĐĐ tại một số quốc gia trên thế giới, bao gồm Trung Quốc, Thái Lan, Singapore, Nhật Bản. Tại Trung Quốc, hệ thống sở hữu đất đai là một mô hình độc đáo, phản ánh sự kết hợp giữa cơ chế xã hội chủ nghĩa và các yếu tố thị trường, với những đặc điểm nổi bật như sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Hệ thống thu NSTĐĐ của Trung Quốc không chỉ dựa trên các giao dịch đất đai, mà còn tận dụng hiệu quả các công cụ tài chính và pháp lý. Nguồn thu từ đất đai không chỉ hỗ trợ phát triển kinh tế mà còn giúp duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính địa phương. Tuy nhiên, việc triển khai các biện pháp này cũng cần được quản lý minh bạch và công bằng để tránh các bất ổn xã hội, đặc biệt ở khu vực nông thôn. Trong thời gian qua, Thái Lan đã thực hiện một số cải cách quan trọng để gia tăng hiệu quả thu NSTĐĐ. Những cải cách này chủ yếu tập trung vào việc hoàn thiện hệ thống thuế và QLĐĐ, cải thiện quy trình đấu giá và chuyển nhượng QSDĐ, đồng thời đẩy mạnh công tác quản lý và thu thuế từ các hoạt động liên quan đến đất đai. Những cải cách này đã giúp Thái Lan gia tăng hiệu quả thu NSTĐĐ, đồng thời khuyến khích việc sử dụng đất đai hợp lý hơn và giảm thiểu tình trạng đầu cơ. Thái Lan tiếp tục thực hiện các biện pháp để tối ưu hóa nguồn thu từ đất đai thông qua các chính sách thuế linh hoạt và công bằng hơn. Tại Singapore, đất đai được quản lý hiệu quả với hơn 90% thuộc sở hữu nhà nước, tất cả các khoản thu từ đất đai được tập trung vào NSNN, không có cơ chế phân cấp xuống các khu vực địa phương. Một phần thu nhập từ đất đai được chuyển vào các quỹ dự trữ quốc gia như Temasek Holdings hoặc Quỹ đầu tư của chính phủ Singapore (GIC), nhằm bảo đảm nguồn lực dài hạn. Chính phủ sử dụng nguồn thu từ đất đai để tài trợ cho các dự án phát triển CSHT, giao thông, và các dự án nhà ở xã hội. Hệ thống thu NSTĐĐ của Nhật Bản có nhiều ưu điểm, bao gồm sự đa dạng hóa nguồn thu, hỗ trợ phát triển bền vững (PTBV), và khuyến khích phát triển đô thị thông qua đầu tư vào CSHT và dịch vụ công. Hệ thống này đảm bảo tính minh bạch, công bằng với các mức thuế suất rõ ràng, đồng thời điều tiết hiệu quả thị trường BĐS, hạn chế đầu cơ và khuyến khích sử dụng đất hợp lý. Ngoài ra, các chính sách ưu đãi thuế cho nhà ở chính, người già, và người thu nhập thấp thúc đẩy công bằng xã hội, trong khi khả năng linh hoạt trong điều chỉnh thuế suất giúp phản ứng kịp thời với biến động kinh tế. Hệ thống này không chỉ đảm bảo nguồn thu bền vững mà còn góp phần ổn định thị trường và bảo vệ tài nguyên. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, đề tài đã rút ra một số bài học cho Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả thu NSTĐĐ liên quan đến quản lý đất công và đấu giá QSDĐ, thuế BĐS lũy tiến và chống đầu cơ, tính minh bạch và chính sách ưu đãi, công nghệ và hiện đại hóa QLĐĐ. Có thể thấy rằng các quốc gia như Trung Quốc, Thái Lan, Singapore và Nhật Bản đã xây dựng hệ thống thu NSTĐĐ hiệu quả nhờ sự kết hợp giữa chính sách điều tiết thông minh, tính minh bạch cao, và chiến lược tái đầu tư vào CSHT và phúc lợi xã hội. Những hệ thống này không chỉ đảm bảo nguồn thu bền vững mà còn thúc đẩy phát triển đô thị, quản lý tài nguyên đất hợp lý, và hỗ trợ công bằng xã hội.

(3) Đề tài đã phân tích, làm rõ thực trạng hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam, trong đó phân tích cơ sở pháp lý về quản lý thu NSTĐĐ tại Việt Nam bao gồm khung pháp lý và căn cứ pháp lý xác định các khoản thu NSTĐĐ bao gồm thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng ĐPNN, thuế sử dụng ĐNN, thuế thu nhập từ chuyển nhượng QSDĐ, các khoản thu khác liên quan đến đất đai. Đề tài cũng phân tích thực trạng hiệu quả thu NSTĐĐ, tập trung phân tích quy mô nguồn thu NSTĐĐ tại Việt Nam; Tỷ trọng thu NSTĐĐ trong tổng thu NSNN. Nhìn chung, mặc dù tỷ lệ thu NSTĐĐ không có sự tăng trưởng nổi bật trong tổng số thu NSNN ở giai đoạn nghiên cứu từ 2015 - 2023 nhưng tốc độ tăng trưởng lại khá nhanh. Điều này chứng tỏ đây là một trong những nguồn lực tài chính rất quan trọng trong cơ cấu ngân sách quốc gia; sự đa dạng của các hình thức khai thác nguồn thu từ đất (nguồn thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, thuế sử dụng ĐPNN, thu từ tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, thuế sử dụng ĐNN); sự chuyển dịch mục đích sử dụng giữa các loại đất; thực trạng thu ngân sách từ đất tại các tỉnh/thành của Việt Nam (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh). Bên cạnh đó, đề tài cũng sử dụng mô hình định lượng để đánh giá tác động của các yếu tố đến nguồn thu NSTĐĐ tại Việt Nam bằng phương pháp tiếp cận Bayes. Kết quả từ mô hình cho thấy thu nhập bình quân đầu người, độ mở kinh tế, FDI, và mức độ đô thị hóa có tác động tích cực trong việc cải thiện nguồn thu NSTĐĐ, trong khi tỷ lệ thất nghiệp sẽ làm giảm nguồn thu này. Đồng thời, đề tài cũng áp dụng phương pháp BVAR để dự báo nguồn thu NSTĐĐ cho Việt Nam trong giai đoạn 2025 - 2030. Kết quả cho thấy nguồn thu này dự kiến sẽ tăng đều qua các năm, cho thấy sự phát triển của thị trường BĐS và nhu cầu về đất đai ngày càng tăng. Trong đó, thu nhập từ đất nhà ở vẫn chiếm tỷ trọng lớn và có xu hướng tăng nhanh hơn so với ĐNN. Điều này chứng minh rằng trong tương lai sẽ tiếp tục có xu hướng dịch chuyển nhu cầu sử dụng đất sang các mục đích đô thị. Đề tài đã đánh giá những mặt đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam. Những kết quả đạt được bao gồm: Quy mô nguồn thu tài chính từ đất của cả nước tương đối ổn định; các hình thức khai thác từ đất đa dạng hơn; việc quản lý nguồn thu từ đất được chú trọng và cải thiện hiệu quả. Những mặt hạn chế bao gồm: (i) Chưa khai thác hết tiềm năng nguồn lực tài chính từ đất đai, nguyên nhân là do cơ chế định giá, chính sách miễn giảm và hồ sơ địa chính còn thiếu minh bạch, bất cập, tồn tại tiêu cực trong đấu giá, định giá và quản lý đất công; (ii) Hình thức bán nhà, cho thuê nhà thuộc sở hữu Nhà nước chưa được khai thác hiệu quả, nguyên nhân là do hồ sơ pháp lý chậm hoàn thiện, phương án xử lý tài cản công không phù hợp quy hoạch và trách nhiệm của cơ quan quản lý còn hạn chế; (iii) Cơ chế định giá đấ chưa phản ánh đúng giá trị thị trường, nguyên nhân chính là do địa phương duy trì bảng giá thấp để thu hút đầu tư, thiếu cơ sở dữ liệu giá đất minh bạch và thiếu cơ chế giám sát độc lập trong định giá; (iv) Việc thực hiện đấu giá QSDĐ còn nhiều bất cập do quy trình thiếu minh bạch, giá khởi điểm thấp và thông đồng dễ xảy ra. Tình trạng này do năng lực giám sát yếu, thông tin không đầy đủ và thiếu cơ sở dữ liệu giá đất để xác định giá hợp lý; (v) Công tác quản lý nguồn thu từ đất chưa hiệu quả do quy hoạch thiếu đồng bộ, chuyển đổi đất ồ ạt và nợ tiền sử dụng đất kéo dài, nguyên nhân là do sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương và công tác kiểm soát, quản lý đất đai còn hạn chế. 

(4) Đề tài đã phân tích rõ bối cảnh trong nước tác động đến hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam, cơ sở pháp lý xây dựng cơ chế thu NSTĐĐ tại Việt Nam. Đề tài đưa ra một số hàm ý chính sách cũng như những định hướng về các giải pháp thực hiện nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thu NSTĐĐ tại Việt Nam. Các hàm ý chính sách liên quan đến thúc đẩy tăng trưởng thu nhập bình quân đầu người nhấn mạnh các quốc gia có thu nhập bình quân đầu người cao thường có vị thế cao hơn trên trường quốc tế, thu hút đầu tư nước ngoài và có tiếng nói mạnh mẽ hơn trong các vấn đề toàn cầu; tăng cường mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế tập trung vào việc mở rộng thị trường, thu hút FDI và nâng cao giá trị sử dụng đất, tham gia chuỗi giá trị toàn cầu giúp doanh nghiệp trong nước gia tăng giá trị đất đai, nâng cao chất lượng quy hoạch và sử dụng đất, hội nhập kinh tế để tối ưu hóa nguồn thu từ đất đai; nâng cao chất lượng nguồn vốn FDI nhấn mạnh quy hoạch và phân bổ đất đai hợp lý, hạn chế miễn giảm thuế đất đối với các dự án công nghệ thấp, đấu giá đất công khai và minh bạch, cải cách hệ thống thuế đất, tăng cường giám sát và QLĐĐ, ưu tiên các dự án FDI xanh và bền vững; hạn chế thất nghiệp, tạo nhiều cơ hội việc làm nhấn mạnh vào kích cầu kinh tế, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực, hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, phát triển hạ tầng cơ sở, hoàn thiện hệ thống bảo hiểm thất nghiệp, khuyến khích khởi nghiệp, mở rộng thị trường lao động; nâng cao chất lượng thể chế tập trung vào hoàn thiện hệ thống pháp luật, tránh ưu đãi đất đai tràn lan, cải cách hành chính, giảm thiểu mất cơ hội thu hút đầu tư, phân cấp, phân quyền hợp lý, nâng cao trách nhiệm giám sát, tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, khuyến khích đổi mới sáng tạo, thu hút đầu tư hiệu quả, tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm QLĐĐ; tiếp tục thúc đẩy phân cấp tài khóa; thúc đẩy đô thị hóa bền vững. Các định hướng giải pháp bao gồm: Minh bạch hóa và cải cách cơ chế định giá đất; đa dạng hóa các loại thuế và phí liên quan đến đất đai; tăng cường quản lý đất công và đấu giá QSDĐ; tăng cường quản lý nguồn thu từ đấu giá QSDĐ; tái đầu tư nguồn thu từ đất đai vào PTBV; hiện đại hóa hệ thống QLĐĐ bằng công nghệ; nâng cao năng lực quản lý và thực thi chính sách; điều tiết thị trường BĐS hiệu quả hơn.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 222/QĐ-BTC ngày 17/02/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

TS. Trần Thị Kim Oanh

Trường Đại học Tài chính - Marketing