Trong những năm gần đây, sự phát triển nhanh chóng của web 3.0 - được đặc trưng bởi các mạng phi tập trung và công nghệ chuỗi khối (Blockchain) cho phép các nền tảng, các ứng dụng lấy người dùng làm trung tâm với tính bảo mật, quyền sở hữu dữ liệu được nâng cao. Tài sản mã hóa (TSMH) - một nền tảng cốt lõi của web 3.0 là một loại tài sản kỹ thuật số được tạo ra và hoạt động dựa trên kỹ thuật mật mã, công nghệ sổ cái phân tán hoặc công nghệ tương tự. Từ khi xuất hiện, với những giao dịch hết sức sôi động trên thế giới của TSMH, đã có những tranh cãi hết sức gay gắt về bản chất “tài sản”, tính chất “tiền” của đối tượng này. Theo thống kê của CoinMarketCap, tính đến cuối năm 2024, giá trị vốn hóa TSMH toàn cầu ước đạt 2,21 nghìn tỷ USD với hơn 2,4 triệu loại tiền mã hóa.
Theo đó, nhiều quốc gia đã bắt đầu hình thành khung pháp lý quản lý TSMH nhằm đưa TSMH vào đối tượng quản lý và giám sát thay vì không được công nhận hay bị cấm như trước đây.

Việt Nam hiện là một trong 6 nước cấm tiền ảo nói riêng và TSMH nói chung, nhưng thực tế Việt Nam lại nằm trong nhóm những nước có các hoạt động giao dịch TSMH nhiều nhất trên thế giới. Từ năm 2017 đến nay, Việt Nam luôn ở trong top đầu các quốc gia trên thế giới có số lượng người quan tâm đến TSMH. Tuy nhiên hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện chưa có quy định pháp lý điều chỉnh hoạt động phát hành, mua bán, trao đổi TSMH, cũng chưa có quy định đơn vị chính thức quản lý về TSMH. Bên cạnh đó, cơ chế điều tiết và các hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát về TSMH vẫn đang để “khoảng trống”. Các hoạt động trao đổi, mua bán tiền ảo, tài sản ảo trên các các sàn giao dịch tiền ảo, tài sản ảo hiện vẫn đang nằm ngoài sự điều chỉnh của pháp luật, chưa chịu sự quản lý của cơ quan chức năng nào. Điều này đã và đang tạo ra không ít những thách thức đối với việc quản lý loại hình tài sản này.

Để làm rõ hơn các vấn đề trong quản lý nhà nước về TSMH, Học viện Tài chính đã lựa chọn chủ đề “Quản lý nhà nước về tài sản mã hóa ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, với mục tiêu hệ thống các quan điểm, các nội dung liên quan đến TSMH và quản lý nhà nước (QLNN) về TSMH; nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong quản lý TSMH; phân tích và đánh giá thực trạng QLNN về TSMH ở Việt Nam, trên cơ sở đó đề xuất quan điểm quản lý và khung pháp lý quản lý về TSMH ở Việt Nam thời gian tới.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở hệ thống hoá, bổ sung những lý luận cơ bản về TSMH, và QLNN về TSMH; nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về QLNN về TSMH; rà soát chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước trong quản lý TSMH; phân tích, đánh giá thực trạng TSMH và QLNN về TSMH ở Việt Nam, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm xây dựng khung pháp lý quản lý TSMH ở Việt Nam và kiến nghị lộ trình thực hiện. 

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: TSMH và QLNN về TSMH.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu các nội dung QLNN về TSMH trong đó tập trung vào nội dung hoàn thiện khung pháp luật quản lý về lĩnh vực này. Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng QLNN về TSMH ở Việt Nam, kinh nghiệm quốc tế của một số quốc gia (Trung Quốc, Thái Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Singapore, Hàn Quốc, EU), các quan điểm, định hướng  và đề xuất kiến nghị cho Việt Nam về QLNN đối với TSMH. Thời gian nghiên cứu thực trạng tập trung ở giai đoạn 2017 - 2023. Các quan điểm, giải pháp đề xuất đến năm 2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan một số vấn đề lý luận chung về QLNN đối với TSMH. Việc hình thành, sở hữu và chuyển dịch TSMH là khách quan, tuy nhiên, chúng có thể liên quan đến rủi ro đối với xã hội, các bên tham gia và nhà nước. Các rủi ro này trở nên lớn hơn, khó kiểm soát hơn do đặc tính phi tập trung của chúng cũng như dựa trên các công nghệ phức tạp, không thân thiện với số đông. QLNN đối với đối tượng này nhằm duy trì sự ổn định, công bằng và bảo vệ quyền lợi cho các cá nhân, doanh nghiệp và toàn bộ nền kinh tế luôn đặt ra các vấn đề pháp lý khác nhau - từ việc hình thành, khai thác, cất trữ, chuyển nhượng, quản lý thuế, giải quyết tranh chấp, phòng ngừa sử dụng cho các mục tiêu bất hợp pháp. Đề tài đã  hệ thống hóa, bổ sung, làm rõ một số vấn đề cơ bản về TSMH bao gồm khái niệm về TSMH; đặc điểm của TSMH; phân loại TSMH và các hoạt động liên quan đến TSMH; lợi ích và rủi ro liên quan đến TSMH. Trên cơ sở đó, đề tài đi sâu vào luận giải một số vấn đề lý luận QLNN về TSMH bao gồm khái niệm, đối tượng, mục tiêu, yêu cầu và hoạt động QLNN về TSMH trong đó tập trung vào hoạt động QLNN bằng pháp luật đối với TSMH. Theo đó, QLNN về TSMH là sự tác động có tổ chức, bằng quyền lực nhà nước đối với các TSMH và các hoạt động liên quan tới TSMH qua những phương pháp, công cụ phù hợp nhằm phát huy những lợi ích của TSMH và các hoạt động liên quan đối với nền kinh tế, đồng thời hạn chế các tác động tiêu cực, đảm bảo sự ổn định, an toàn tài chính và toàn bộ nền kinh tế. Hoạt động QLNN về TSMH thông qua việc ban hành pháp luật quản lý TSMH (xác định tư cách pháp lý của TSMH, xác định rõ phạm vi quản lý TSMH của luật , đơn vị phát hành, sàn giao dịch TSMH, nhà cung cấp ví, quy định về thu). TSMH và các hoạt động liên quan là những loại hình tài sản mới, những hoạt động mới xuất hiện trong nền kinh tế, do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện các quy định pháp luật cần kiểm tra, giám sát và theo dõi những ảnh hưởng của các tài sản này và các hoạt động liên quan đến các hệ thống tài chính và nền kinh tế. Theo dõi và đánh giá thường xuyên sự phù hợp của các quy định pháp luật điều chỉnh, từ đó có những thay đổi và phát triển hệ thống pháp luật phù hợp.    

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm QLNN về TSMH của một số quốc gia như Thái Lan, Singapore, Trung Quốc, Hàn Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ, EU. Các quốc gia được lựa chọn bao gồm hai nhóm: (i) Nhóm thứ nhất bao gồm Trung Quốc, Hàn Quốc, Thổ Nhĩ Kỳ và Thái Lan. Tương tự như Việt Nam, bốn quốc gia này có mức độ phổ biến cũng như hoạt động giao dịch TSMH sôi động thuộc hàng đầu trên thế giới. Tuy nhiên, mỗi quốc gia lại đưa đến những kinh nghiệm riêng biệt mà các cơ quan quản lý ở Việt Nam có thể tham khảo. Cụ thể, Trung Quốc đưa đến các kinh nghiệm trong việc cấm hoặc hạn chế hoạt động của các đồng tiền kỹ thuật số (KTS) cũng như những thách thức trong việc áp đặt các lệnh cấm và hạn chế này. Thái Lan và Hàn Quốc đưa ra những kinh nghiệm có liên quan tới quản lý các đơn vị cung ứng dịch vụ TSMH hay quy định có liên quan tới bảo vệ người tiêu dùng. Đặc biệt, Thổ Nhĩ Kỳ cũng là quốc gia rơi vào danh sách xám của tổ chức FATF (tương tự như trường hợp của Việt Nam) đưa ra kinh nghiệm về các quy định phòng chống rửa tiền có liên quan; (ii) Nhóm thứ hai bao gồm Singarpore và Liên minh Châu Âu (EU). Singapore có hệ thống quy định pháp lý chặt chẽ, được xây dựng bài bản và cụ thể cho từng loại TSMH. Trong khi đó, Liên minh châu Âu với Đạo Luật MiCA được coi là một đạo luật hoàn chỉnh đầu tiên trên thế giới quản lý TSMH đã đưa ra cách tiếp cận để nhận diện và phân loại TSMH một cách chi tiết để quản lý. TSMH là một vấn đề mới không chỉ đối với Việt Nam mà cả các nước phát triển cũng chưa có khung pháp lý toàn diện để điều chỉnh các tài sản này. Hiện nay các nước chủ yếu tiếp cận theo hướng dựa trên nguyên tắc quản lý rủi ro, áp dụng khung pháp lý thử nghiệm nhằm vừa khuyến khích, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, vừa hạn chế các rủi ro, đồng thời thể chế hóa nội dung này trong các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư, kinh doanh như Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán, Luật Thương mại, quyền sở hữu trí tuệ liên quan. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, đề tài đã rút ra 06 bài học cho Việt Nam, cụ thể là: (i) Sự phát triển của thị trường TSMH là một xu hướng khó có thể đảo ngược. Kinh nghiệm từ các quốc gia cấm sử dụng TSMH, tiền ảo cho thấy việc cấm không hiệu quả; các nhà đầu tư hoặc kinh doanh rời thị trường cấm, chuyển sang hoạt động tại các thị trường khác (ví dụ Trung Quốc - đặc khu kinh tế Hồng Kông), điều này gây nên hiện tượng “chảy máu chất xám”, cũng như ngoại tệ hoặc thất thu thuế của Nhà nước, gây thiệt hại cho nền kinh tế; (ii) Khi lựa chọn quản lý, các quốc gia trên thế giới có hai cách tiếp cận: Điều chỉnh các quy định pháp luật chuyên ngành hiện có để điều chỉnh hoạt động của TSMH mang những đặc điểm giống với các hàng hóa, sản phẩm tài chính truyền thống; một số các quốc gia có thể từng bước xây dựng khung pháp lý hoặc một đạo luật dành riêng cho TSMH; (iii) Khung pháp lý về TSMH cần được xây dựng dựa trên đánh giá về rủi ro đối với từng hoạt động; (iv) Một khung pháp lý hoàn chỉnh quản lý TSMH ngoài việc đưa ra các quy định đối với các loại TSMH, yêu cầu đối với các đơn vị cung ứng dịch vụ TSMH, quy định điều chỉnh các hoạt động có liên quan, thì cần quan tâm đến việc bảo vệ quyền lợi của khách hàng tham gia trên thị trường TSMH; (v) Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia có thể xây dựng một cơ quan chuyên trách hoặc giao nhiệm vụ quản lý cho một cơ quan quản lý hiện có; (vi) Việc đưa ra các quy định pháp lý liên quan đến quản lý TSMH cũng góp phần tăng cường khả năng thu thuế trên các giao dịch TSMH. Kinh nghiệm từ các nước xây dựng khung pháp lý cho thấy việc điều chỉnh kịp thời TSMH thì các quốc gia này đảm bảo sự ổn định, thu hút các doanh nghiệp công nghệ tiềm năng, gia tăng nguồn thu ngân sách nhà nước.

(3) Đề tài đã phân tích, làm rõ thực trạng QLNN về TSMH ở Việt Nam; phân tích quy mô tăng trưởng giao dịch TSMH, mức độ chấp nhận và quy mô, cơ cấu người dùng TSMH tại Việt Nam, cơ cấu TSMH, thực trạng các hoạt động liên quan đến TSMH tại Việt Nam (hoạt động chuyển tiền ra nước ngoài, hoạt động phát hành TSMH, thực trạng giao dịch TSMH tại Việt Nam); phân tích thực trạng QLNN về TSMH ở Việt Nam, trong đó rà soát ghi nhận chính thức về mặt chính sách, pháp luật liên quan đến TSMH, đánh giá pháp luật hiện hành của Việt Nam về TSMH (khái niệm TSMH, hoạt động chào bán TSMH lần đầu ra công chúng, quản lý hoạt động sử dụng, mua bán, trao đổi, lưu thông TSMH, tài sản ảo, tiền ảo, tiền mã hóa, quy định pháp luật về thuế), cơ quan quản lý, giám sát có liên quan. Đề tài đã đánh giá thực trạng QLNN về TSMH ở Việt Nam, trong đó nhấn mạnh một số ưu điểm bao gồm: Chính phủ đã nhận diện rất sớm những tiềm ẩn rủi ro về mặt pháp lý của TSMH; chính phủ Việt Nam đã đưa ra những định hướng, yêu cầu trọng tâm có liên quan tới TSMH; các cơ quan quản lý có liên quan thực hiện tốt nhiệm vụ của mình, đặc biệt trong việc thể hiện quan điểm quản lý và đưa ra các cảnh báo về rủi ro của những hoạt động có liên quan tới TSMH. Đồng thời cũng nêu ra một số thách thức bao gồm: thách thức liên quan tới xác định giá trị pháp lý của TSMH; chưa có khái niệm, phân loại, đặc điểm nhận dạng của các loại TSMH; thách thức liên quan tới việc quản lý hoạt động sử dụng, mua bán, trao đổi, đầu tư kinh doanh TSMH; thách thức đối với quản lý thuế; thách thức liên quan tới phòng, chống tội phạm rửa tiền; thách thức khi Việt Nam bị đưa vào “Danh sách Xám”; người sở hữu các loại TSMH không được pháp luật bảo vệ, gây ra rủi ro lớn cho các nhà đầu tư.

(4) Đề tài đã đề xuất giải pháp QLNN về TSMH ở Việt Nam; đưa ra yêu cầu QLNN và nguyên tắc xây dựng khuôn khổ pháp lý hiệu quả quản lý TSMH ở Việt Nam. Các đề xuất giải pháp QLNN về TSMH ở Việt Nam bao gồm: (i) Xây dựng khung pháp lý quản lý TSMH ở Việt Nam (xác định quan điểm quản lý TSMH, thừa nhận sự tồn tại khách quan của TSMH - lợi ích và thách thức, thống nhất khái niệm TSMH, phân loại TSMH, ban hành một văn bản pháp luật riêng về TSMH và một số quy định chính quản lý TSMH); (ii) Xây dựng lộ trình quản lý TSMH ở Việt Nam; (iii) Tổ chức thực hiện (thu thập thông tin, cơ quan quản lý trực tiếp); (iv) Tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát (kiểm tra, giám sát hoạt động phát hành và giao dịch TSMH, kiểm tra, giám sát các tổ chức cung ứng dịch vụ liên quan tới TSMH, ứng dụng công nghệ trong quản lý và giám sát); (v) Một số giải pháp khác bao gồm: nâng cao hiểu biết của dân chúng về công nghệ chuỗi khối, TSMH, sử dụng cơ chế thử nghiệm có kiểm soát (regulatory sandbox) đối với TSMH, đẩy mạnh hợp tác quốc tế về quản lý TSMH. Đề tài cũng đưa ra một số kiến nghị với Quốc hôi (xây dựng tổ công tác đặc biệt, sớm ban hành Nghị quyết riêng về TSMH, công bố sớm các thông tin về thái độ quản lý), và Chính phủ và các Bộ, ngành (rà soát các văn bản pháp lý hiện hành, tăng cường sự phối hợp liên ngành, xây dựng nhân sự chuyên trách, phát huy và tận dụng tri thức).

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 127/QĐ-BTC ngày 23/01/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

PGS.TS. Nguyễn Lê Cường

Học viện Tài chính