Biến đổi khí hậu đang trở thành thách thức toàn cầu nghiêm trọng, ảnh hưởng sâu sắc đến phát triển kinh tế xã hội và an ninh năng lượng của các quốc gia, trong đó có Việt Nam. Trước yêu cầu cấp bách đó, tại Hội nghị biến đổi khí hậu của Liên hợp quốc năm 2021 (COP26), Việt Nam đã cam kết đạt mức phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050. Do đó, năm 2022 Việt Nam đã cập nhật đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC), cụ thể xác định mục tiêu giảm 15,8% phát thải khí nhà kính (KNK) bằng nguồn lực trong nước và lên đến 43,5% khi có hỗ trợ quốc tế. Những cam kết này đặt ra yêu cầu cấp bách phải hoàn thiện chính sách, thể chế và cơ chế kinh tế để thực hiện hiệu quả các mục tiêu giảm phát thải. Để đạt mục tiêu này, việc phát triển thị trường các-bon trong nước được xem là công cụ kinh tế trọng tâm giúp thúc đẩy các tổ chức, doanh nghiệp giảm phát thải một cách hiệu quả góp phần chuyển đổi mô hình tăng trưởng xanh bền vững. 

Về cơ sở pháp lý, việc hình thành thị trường các-bon đã được bước đầu thiết lập trong Luật Bảo vệ môi trường 2020 và Nghị định số 06/2022/NĐ-CP với lộ trình thí điểm từ năm 2025 và chính thức thực hiện vào năm 2028. Theo đó, Bộ Tài chính là đơn vị được giao chủ trì thành lập sàn giao dịch tín chỉ các-bon và ban hành cơ chế quản lý tài chính cho hoạt động của thị trường đồng thời phối hợp chặt chẽ với các cơ quan quản lý môi trường và các bộ, ngành liên quan trong tổ chức và vận hành. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai còn nhiều khoảng trống về thể chế vẫn còn tồn tại. Các quy định hiện hành còn mang tính nguyên tắc, chưa có hướng dẫn chi tiết về mô hình tổ chức và hoạt động cụ thể của thị trường. Các vấn đề cốt lõi như cơ chế vận hành cơ quan quản lý, cơ chế vận hành sàn giao dịch, hàng hóa, chủ thể tham gia, và đặc biệt là cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành chủ chốt như Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường còn chưa rõ ràng. Theo đó, mô hình thị trường các-bon cần phải được nghiên cứu cẩn thận để đưa ra được mô hình phù hợp cho Việt Nam. Từ các căn cứ trên, việc nghiên cứu đề tài “Mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường các-bon tại Việt Nam” là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật, cơ sở hạ tầng và hoạt động giao dịch tín chỉ các-bon tại Việt Nam, qua đó đề xuất mô hình tổ chức và vận hành thị trường các-bon phù hợp với điều kiện thực tiễn. Mục tiêu nhằm xây dựng mô hình thị trường các-bon phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội trong nước và thực hiện các cam kết quốc tế về giảm phát thải KNK.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường các-bon.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế về mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường các-bon, qua đó đề xuất mô hình phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam. Nghiên cứu tập trung vào thị trường các-bon trong nước gắn với bối cảnh thực thi các cam kết quốc tế về giảm phát thải KNK, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia và khu vực có thị trường phát triển như Liên minh châu Âu (EU), Hàn Quốc, Trung Quốc và Nhật Bản trong giai đoạn từ năm 2005 - 2023. 

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan một số vấn đề lý luận chung về thị trường các-bon trong bối cảnh toàn cầu đẩy mạnh thực hiện các cam kết giảm phát thải KNK. Nội dung đã làm rõ khái niệm, bản chất, vai trò và phân loại thị trường các-bon trong nền kinh tế hiện đại. Đồng thời, đề tài phân tích mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường, xác định các yếu tố cấu thành cơ bản gồm hàng hóa giao dịch, chủ thể tham gia, cơ quan quản lý, cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hệ thống quản lý giám sát. Các yếu tố này được xem là nền tảng để bảo đảm tính minh bạch, công khai và hiệu quả trong vận hành. Thị trường các-bon được xác định là công cụ kinh tế quan trọng trong chính sách môi trường. Nó có chức năng định giá phát thải, phân bổ nguồn lực giảm phát thải hiệu quả, đồng thời góp phần thực hiện cam kết phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Thông qua cơ chế thương mại hóa quyền phát thải và tín chỉ các-bon, thị trường tạo động lực tài chính khuyến khích doanh nghiệp đầu tư công nghệ sạch, cải tiến quy trình sản xuất và chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng xanh và bền vững. Về mô hình tổ chức và hoạt động, đề tài xác định cấu trúc của thị trường các-bon gồm 05 trụ cột: (1) Cơ chế quản lý nhà nước về cấp hạn ngạch và kiểm soát phát thải; (2) Hệ thống sàn giao dịch tín chỉ và đăng ký quốc gia; (3) Cơ chế đo lường, báo cáo, thẩm định (MRV) nhằm xác minh và công nhận tín chỉ; (4) Sự phối hợp liên ngành giữa cơ quan quản lý, doanh nghiệp và tổ chức trung gian; (5) Cơ chế giám sát, thanh tra, xử lý vi phạm bảo đảm tính minh bạch và công bằng. Cấu trúc của thị trường các-bon là nền tảng cho việc hình thành thị trường các-bon thống nhất trong phạm vi quốc gia. Đề tài cũng chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả vận hành thị trường. Nhóm yếu tố chủ quan bao gồm mức độ hoàn thiện của khung pháp lý, năng lực quản lý, trình độ nhân lực, ứng dụng công nghệ thông tin và ý thức tuân thủ của doanh nghiệp. Nhóm yếu tố khách quan gồm xu thế phát triển kinh tế xanh toàn cầu, chính sách khí hậu của các đối tác thương mại, sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế và yêu cầu liên thông với các thị trường khu vực. Những yếu tố này vừa là động lực, vừa là thách thức đối với quá trình hình thành và vận hành thị trường các-bon tại Việt Nam. Từ những phân tích trên, đề tài cho thấy việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường các-bon không chỉ là yêu cầu tất yếu để thực hiện các cam kết quốc tế về biến đổi khí hậu, mà còn là nhiệm vụ hàng đầu trong đổi mới mô hình tăng trưởng, phát triển kinh tế xanh và huy động nguồn lực xã hội cho mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam trong giai đoạn tới.

(2) Đề tài đã nghiên cứu và tổng hợp kinh nghiệm tổ chức, vận hành thị trường các-bon của một số quốc gia và khu vực tiêu biểu như Liên minh châu Âu (EU), Hàn Quốc, Trung Quốc, Nhật Bản và Thái Lan. Kinh nghiệm của EU cho thấy việc triển khai Hệ thống kinh doanh phát thải EU - ETS từ năm 2005 đã tạo lập khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh ở cấp khu vực. Cơ chế đấu giá hạn ngạch phát thải kết hợp hệ thống MRV nghiêm ngặt giúp bảo đảm minh bạch, trách nhiệm giải trình và kỷ luật thị trường. Quản lý theo mô hình “từ trên xuống” vừa duy trì tính thống nhất, vừa cho phép linh hoạt giữa các quốc gia thành viên. Ở Hàn Quốc thông qua hệ thống KETS từ năm 2015, kết hợp giữa quản lý tập trung của nhà nước và cơ chế thị trường. Chính phủ phân bổ hạn ngạch theo ngành, thành lập sàn giao dịch tại Sở Giao dịch Chứng khoán KRX, đồng thời xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bộ, ngành. Tại Trung Quốc, Chính phủ áp dụng phương thức thí điểm theo giai đoạn, triển khai tại bảy địa phương trước khi mở rộng toàn quốc. Hệ thống đăng ký quốc gia CCER cùng nền tảng giám sát số hóa giúp kiểm soát dữ liệu phát thải và nâng cao tính chính xác trong cấp tín chỉ. Trong khi đó, Nhật Bản và Thái Lan ưu tiên phát triển thị trường tự nguyện, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia thông qua các chương trình cấp tín chỉ như J-Credit và TGO, qua đó mở rộng quy mô giảm phát thải trong năng lượng, nông nghiệp và sản xuất bền vững.

Từ những kinh nghiệm trên, đề tài rút ra 05 bài học cho Việt Nam. Trước hết, cần xác lập cơ quan quản lý thống nhất chịu trách nhiệm điều phối, cấp phép và giám sát toàn bộ hoạt động thị trường, bảo đảm sự đồng bộ trong quản lý. Tiếp đến, hoàn thiện khung pháp lý và tiêu chuẩn tín chỉ các-bon, quy định rõ quy trình giám sát, thẩm định và xử lý vi phạm theo chuẩn quốc tế. Bên cạnh đó, cần xây dựng hạ tầng kỹ thuật hiện đại, gồm hệ thống đăng ký quốc gia và sàn giao dịch điện tử kết nối dữ liệu phát thải, bảo đảm công khai và liên thông quốc tế. Đồng thời, kết hợp linh hoạt thị trường bắt buộc và tự nguyện trong giai đoạn đầu, phù hợp năng lực thể chế và khả năng tuân thủ của doanh nghiệp. Cuối cùng, phải đẩy mạnh hợp tác quốc tế, tiếp thu kinh nghiệm về MRV, quản trị sàn giao dịch và công cụ tài chính để tăng cường năng lực quản lý, minh bạch hóa thị trường và hội nhập khu vực. Những bài học này cho thấy quá trình hình thành thị trường các-bon tại Việt Nam cần được triển khai từng bước, có lộ trình rõ ràng, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội trong nước và đáp ứng yêu cầu liên thông với các thị trường khu vực và toàn cầu trong tương lai.

(3) Đề tài đã phân tích toàn diện thực trạng khung pháp lý, cơ chế tổ chức và mức độ sẵn sàng của Việt Nam trong quá trình hình thành và vận hành thị trường các-bon giai đoạn 2010 - 2024. Trên cơ sở rà soát hệ thống pháp luật, chính sách quản lý phát thải và các chương trình hợp tác quốc tế, nghiên cứu cho thấy Việt Nam đã bước đầu xây dựng nền tảng thể chế và hạ tầng cho thị trường, song vẫn còn khoảng cách đáng kể giữa định hướng chính sách và khả năng triển khai thực tế. Về khung pháp lý, Việt Nam đã ban hành các quy định nền tảng như Luật Bảo vệ môi trường 2020 và Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, xác định nguyên tắc quản lý phát thải, cơ chế phân bổ hạn ngạch và quy trình MRV. Tuy nhiên, các quy định mới ở mức khung, thiếu hướng dẫn cụ thể về cơ cấu tổ chức, vận hành sàn giao dịch và cơ chế phối hợp giữa các bộ, ngành. Sự thiếu đồng bộ và chưa có văn bản điều chỉnh trực tiếp hoạt động giao dịch khiến thị trường chưa thể vận hành thực tế. Về tổ chức quản lý, chức năng điều hành thị trường hiện còn phân tán: Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý phát thải, trong khi Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về sàn giao dịch. Việc phối hợp liên ngành còn hạn chế, thiếu quy chế chia sẻ dữ liệu và giám sát; cơ quan điều hành chuyên trách chưa được thành lập. Về hạ tầng kỹ thuật, Việt Nam chưa có hệ thống đăng ký quốc gia hay sàn giao dịch điện tử, các hoạt động giao dịch chủ yếu diễn ra trong khuôn khổ các dự án quốc tế hoặc tự nguyện, quy mô nhỏ và thiếu kết nối. Các dự án thí điểm như REDD+ tại Quảng Ninh, Thừa Thiên - Huế, Đồng Nai chưa đủ điều kiện tích hợp vào hệ thống quốc gia. Ngoài ra, nhận thức của doanh nghiệp về nghĩa vụ giảm phát thải còn hạn chế, năng lực kỹ thuật về kiểm kê, đo lường và định giá tín chỉ yếu, nhân lực chuyên môn về kinh tế môi trường, tài chính xanh còn thiếu. Dù vậy, Việt Nam đã đạt được một số kết quả ban đầu như xác định cơ quan đầu mối, ban hành khung pháp lý cơ bản và nhận được hỗ trợ kỹ thuật từ WB, JICA, UNDP, GCF trong xây dựng năng lực và cơ sở dữ liệu. Tuy nhiên, các hạn chế chính vẫn là khung pháp lý thiếu chi tiết, cơ chế phối hợp chưa đồng bộ, hạ tầng dữ liệu và nhân lực yếu. Nguyên nhân xuất phát từ việc Việt Nam mới ở giai đoạn đầu của chuyển đổi xanh, nguồn lực tài chính - công nghệ hạn chế, điều phối liên ngành và tuyên truyền chưa hiệu quả.

(4) Trên cơ sở phân tích lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực trạng trong nước, đề tài đã đề xuất một số nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường các-bon ở Việt Nam theo hướng thống nhất, minh bạch, hiệu quả và phù hợp thông lệ quốc tế, góp phần thực hiện mục tiêu phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Trước hết, đề tài đề xuất hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và thể chế quản lý. Cần ban hành Nghị định hướng dẫn chi tiết về tổ chức và vận hành thị trường các-bon, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp giữa các cơ quan. Bộ Tài chính được đề xuất làm cơ quan đầu mối, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương và các bộ, ngành liên quan để điều hành thống nhất, ban hành quy chuẩn tín chỉ và hướng dẫn cơ chế giao dịch, giám sát. Thứ hai, đề tài nhấn mạnh phát triển hạ tầng kỹ thuật đồng bộ và hiện đại trong đó cơ sở dữ liệu số hóa là điều kiện tiên quyết. Trong đó, cần sớm xây dựng Hệ thống đăng ký quốc gia và sàn giao dịch điện tử tín chỉ các-bon. Tổ chức sàn giao dịch tập trung, tận dụng hạ tầng và kinh nghiệm của Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội và Tổng công ty Lưu ký và Bù trừ Chứng khoán Việt Nam. Theo đó, cần hoàn thiện Hệ thống MRV được xây dựng minh bạch, chính xác, đáng tin cậy cho mọi hoạt động của thị trường các-bon. Thứ ba, đề tài đề xuất mở rộng phạm vi hàng hóa và chủ thể tham gia, chuẩn hóa quy trình cấp tín chỉ. Khuyến khích khu vực tư nhân, quỹ đầu tư và doanh nghiệp phát thải tham gia giao dịch. Song song, phải tăng cường năng lực thể chế và nguồn nhân lực chuyên môn, đào tạo cán bộ về tài chính xanh, định giá tín chỉ và vận hành sàn giao dịch, hình thành đội ngũ chuyên gia đủ năng lực điều hành thị trường. Cuối cùng, đề tài khuyến nghị đẩy mạnh truyền thông và hợp tác quốc tế nhằm nâng cao nhận thức của doanh nghiệp, người dân và tổ chức tài chính. Cùng với đó, việc tăng cường hợp tác với các tổ chức quốc tế như WB, JICA, ADB… để tiếp thu kinh nghiệm, chuẩn hóa dữ liệu và kết nối giao dịch quốc tế.

Những giải pháp trên có ý nghĩa chiến lược và thực tiễn, góp phần thúc đẩy tăng trưởng xanh, huy động nguồn lực tài chính bền vững, giảm phát thải KNK và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam trong tiến trình hội nhập toàn cầu.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 407/QĐ-BTC ngày 26/02/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

ThS. Trần Hồng Nhung

Vụ Pháp chế