Công tác cải cách thủ tục hành chính (TTHC) trong hoạt động kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước (NSNN) tại Kho bạc Nhà nước (KBNN) luôn được chú trọng, đảm bảo đơn giản, rõ ràng, minh bạch về hồ sơ, chứng từ, nội dung kiểm soát; thống nhất quy trình và tập trung đầu mối, thực hiện kiểm soát chi NSNN theo nguyên tắc “một cửa, một giao dịch viên”; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, mọi hoạt động giao dịch với đơn vị sử dụng ngân sách và trả kết quả các khoản chi thường xuyên NSNN được thực hiện qua hệ thống dịch vụ công trực tuyến. Đồng thời, KBNN luôn tăng cường thực hiện kiểm soát chặt chẽ các khoản chi bằng tiền mặt, trả lương qua tài khoản cho các đối tượng hưởng lương từ NSNN, thí điểm thanh toán qua thẻ chi tiêu công đối với các khoản mua sắm sử dụng vốn NSNN... 

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN, hệ thống KBNN còn gặp một số khó khăn, vướng mắc, như quy định của pháp luật còn chưa phân định rõ trách nhiệm giữa đơn vị sử dụng ngân sách và KBNN trong việc kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên; TTHC trong kiểm soát chi thường xuyên của một số khoản chi phức tạp, cồng kềnh; nhiều đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ tài chính dẫn đến không nâng cao tính tự chủ của đơn vị, không phản ánh đúng tính chất nguồn kinh phí làm cho công tác kiểm soát chi chưa đạt hiệu quả cao. Bên cạnh đó, tiêu chí để đánh giá đơn vị theo mức độ rủi ro chưa có, thanh toán chi trả trợ cấp cho các đối tượng an sinh xã hội từ nguồn NSNN hạn chế, việc kiểm soát chi hiện nay chủ yếu dựa vào yếu tố đầu vào thay vì theo kết quả đầu ra làm cho công tác kiểm soát chi theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và gắn trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN bị hạn chế. Bên cạnh đó, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kiểm soát chi thường xuyên vẫn còn một số hạn chế, chưa có ứng dụng công nghệ thông tin hỗ trợ kiểm soát các chỉ tiêu như: Tiêu chuẩn định mức, theo dõi các hợp đồng chi thường xuyên, mức vốn tạm ứng, bảo lãnh tạm ứng... Việc kiểm soát thanh toán đối với chi thường xuyên NSNN mới bước đầu áp dụng điện tử hóa quy trình nghiệp vụ, chưa được số hóa toàn diện. Vấn đề số hóa bị vướng mắc bởi hành lang pháp lý, chưa có sự liên thông của các Bộ, ngành cơ quan trung ương và địa phương... Do đó, để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện kiểm soát chi thường xuyên, việc nghiên cứu đề tài: “Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước trong bối cảnh thực hiện Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030” là cần thiết, góp phần thực hiện Chiến lược Phát triển KBNN đến năm 2030, hoàn thành xây dựng Kho bạc số.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn, phân tích và đánh giá thực trạng, đề tài đề xuất giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN trong bối cảnh thực hiện Chiến lược Phát triển KBNN đến năm 2030. 

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Kiểm soát chi thường xuyên NSNN.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu, phân tích thực trạng về kiểm soát chi thường xuyên NSNN trên toàn hệ thống KBNN trong giai đoạn 2017 - 2023, đề xuất giải pháp đến năm 2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan được những vấn đề chung về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN; làm rõ khái niệm, đặc điểm, phân loại chi thường xuyên NSNN và kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Qua đó cho thấy, kiểm soát chi thường xuyên NSNN được thực hiện bởi cơ quan KBNN theo các nội dung thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Nhà nước giao cho cơ quan KBNN trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN. Phương thức kiểm soát chi thường xuyên gồm thanh toán trước, kiểm soát sau và kiểm soát trước, thanh toán sau. Trong đó, thanh toán trước, kiểm soát sau được áp dụng đối với từng lần thanh toán của các hợp đồng thanh toán nhiều lần, trừ lần thanh toán cuối cùng; còn kiểm soát trước, thanh toán sau được áp dụng đối với tất cả các khoản chi (trừ trường hợp đã áp dụng theo hình thức thanh toán trước, kiểm soát sau theo quy định). Đề tài cũng đã xác định tiêu chí đánh giá công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN được thực hiện qua các tiêu chí định tính (căn cứ vào mức độ hài lòng của đơn vị sử dụng ngân sách, mức độ tiện lợi, mức độ đảm bảo an toàn, mức độ kiểm soát được các khoản chi thường xuyên NSNN đảm bảo các điều kiện chi theo quy định) và tiêu chí định lượng (số lượng chứng từ chi thường xuyên, số lượng chứng từ chi thường xuyên được ứng dụng công nghệ thông tin so với tổng số chứng từ chi thường xuyên, số món từ chối thanh toán, số lượng hồ sơ quá hạn, tỷ lệ số hóa hồ sơ kiểm soát chi thường xuyên NSNN). Tuy nhiên, chi thường xuyên ngân sách là hoạt động liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành và nhiều cá nhân, đơn vị, tổ chức trong xã hội; do đó, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN cũng chịu tác động của nhiều nhân tố cả chủ quan (năng lực lãnh đạo, quản lý; năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức; tổ chức bộ máy; cơ sở vật chất, công nghệ thông tin; quy trình nghiệp vụ) và khách quan (hạ tầng công nghệ thông tin của quốc gia; các yếu tố thuộc về đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan nhà nước có thẩm quyền). 

(2) Đề tài đã nghiên cứu, phân tích kinh nghiệm của các cơ quan kho bạc Indonesia, Pháp, Hàn Quốc trong công tác quản lý tài chính, quản lý chi tiêu, trong đó tập trung vào công tác kiểm soát, thanh toán theo các trụ cột về nghiệp vụ, công nghệ thông tin và tổ chức bộ máy, mô hình kiểm soát chi thường xuyên NSNN khi tiến tới xây dựng mô hình Kho bạc số. Từ kinh nghiệm của các nước đề tài đã rút ra 05 bài học kinh nghiệm cho KBNN Việt Nam: (i) Kiểm soát chi thực hiện theo phương thức trừ dự toán của các đơn vị chi tiêu, các đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ về hồ sơ, chứng từ; (ii) Ứng dụng công nghệ thông tin và liên thông, chia sẻ dữ liệu; (iii) Thực hiện kiểm soát, thanh toán chi thường xuyên NSNN theo phân loại rủi ro, những khoản chi có độ phân loại rủi ro cao, thấp khác nhau sẽ được kiểm soát theo các mức độ khác nhau; trong đó, các khoản chi có mức độ rủi ro thấp sẽ thực hiện thanh toán tự động định kỳ, còn các khoản chi có độ rủi ro cao sẽ thực hiện theo các hình thức thanh toán trước, kiểm soát sau hoặc kiểm soát trước, thanh toán sau (tùy theo tính chất từng khoản chi); (iv) Đẩy mạnh phương thức thanh toán điện tử trong chi trả ngân sách cho các đối tượng thụ hưởng, đặc biệt có phương thức áp dụng phù hợp (như phối hợp với các tổ chức cung ứng dịch vụ bưu điện công ích) cho các đối tượng thụ hưởng ở vùng sâu vùng xa hoặc không có tài khoản ngân hàng.

(3) Đề tài đã hệ thống được cơ sở pháp lý liên quan đến kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Đề tài cũng đã phân tích được thực trạng về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo mô hình Kho bạc điện tử; qua đó đề tài đã làm rõ quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN, việc ứng dụng công nghệ thông tin và triển khai Kho bạc số, việc thanh tra, kiểm tra đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN, tổ chức bộ máy kiểm soát chi thường xuyên tại KBNN, mức độ hài lòng của các đơn vị sử dụng ngân sách trong giao dịch với KBNN. Kết quả khảo sát các đơn vị sử dụng ngân sách cho thấy KBNN đã thực hiện tốt việc cải cách TTHC nhưng dư địa vẫn còn, đây là cơ sở để KBNN tiếp tục định hướng cải cách TTHC nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát chi thường xuyên. Về cơ bản, trong giai đoạn 2017 - 2024, cơ chế, chính sách liên quan đến công tác kiểm soát chi thường xuyên đã đơn giản, rõ ràng, minh bạch hơn về hồ sơ, chứng từ và nội dung kiểm soát; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, đơn vị. KBNN đã hoàn thành mục tiêu xây dựng Kho bạc điện tử theo các chiến lược phát triển KBNN, chuyển từ giao dịch thủ công truyền thống sang Kho bạc điện tử; xây dựng quy trình kiểm soát, thanh toán, chi trả cho cá nhân qua tài khoản, thúc đẩy thanh toán không dùng tiền mặt và hướng tới Chính phủ điện tử; liên thông quy trình nghiệp vụ kiểm soát chi; tăng cường tiện ích trong tra cứu dữ liệu dịch vụ công trực tuyến phục vụ công tác thanh tra, kiểm tra...

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN cũng còn một số hạn chế, bất cập. Cụ thể là: (i) Hạn chế trong cơ chế, chính sách trong kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên: Chưa phân định rõ trách nhiệm giữa đơn vị sử dụng ngân sách và KBNN; TTHC rườm rà, chưa phù hợp với tình hình mới, như một số quy định về thành phần hồ sơ, số lượng hồ sơ không còn phù hợp với phương thức thực hiện TTHC trên môi trường điện tử; (ii) Những hạn chế liên quan đến quy trình nội bộ thực hiện kiểm soát, thanh toán chi thường xuyên: Đối với KBNN cấp tỉnh và cấp huyện có tổ chức phòng (theo Quyết định số 4377/QĐ-KBNN), KBNN cấp huyện không có tổ chức phòng (theo Quyết định số 2899/QĐ-KBNN); trong đó, nội dung của các quy trình này có những bước thực hiện tương đối giống nhau, vì vậy cần rà soát để sửa đổi đảm bảo phù hợp với cơ cấu tổ chức theo định hướng tinh gọn, giảm tải và đơn giản hóa các bước thực hiện. Quy trình thanh toán tự động các khoản chi điện, nước, dịch vụ viễn thông theo văn bản ủy quyền của đơn vị sử dụng ngân sách; quy trình kiểm soát, thanh toán, chi trả cho cá nhân qua tài khoản và trao đổi thông tin Bảng thanh toán cho đối tượng thụ hưởng còn tồn tại một số điểm hạn chế, cần sửa đổi; (iii) Hạn chế liên quan đến xây dựng phần mềm công nghệ thông tin để hỗ trợ công tác kiểm soát, thanh toán chi thường xuyên: Dự toán chi thường xuyên nhập trên hệ thống TABMIS chỉ nhập dự toán tổng, chưa chi tiết đến mục, tiểu mục, do đó chưa hỗ trợ được việc kiểm soát chi tiết theo dự toán bản giấy; chưa xây dựng được kho lưu trữ điện tử; chưa tạo sự tiện ích trong việc tra cứu dịch vụ công trực tuyến. Một số đơn vị sử dụng ngân sách sử dụng hóa đơn và chứng từ chi để thanh toán nhiều lần làm thất thoát NSNN, tuy nhiên chưa có phần mềm cảnh bảo để hỗ trợ giao dịch viên KBNN phát hiện... (iv) Ngoài ra, một số hạn chế từ việc thanh toán chi trả trợ cấp cho các đối tượng an sinh xã hội từ nguồn NSNN, công tác thanh tra, kiểm tra và chưa có các tiêu chí để đánh giá đơn vị theo mức độ rủi ro, cẩm nang hướng dẫn về kiểm soát chi thường xuyên... Nguyên nhân của những hạn chế trên là do các cơ chế, chính sách còn có những điểm đặc thù, chưa theo thông lệ trên thế giới; thậm chí chậm sửa đổi, không phù hợp với thực tế triển khai và bắt nhịp được tiến bộ về khoa học kỹ thuật. Khả năng ứng dụng công nghệ thông tin tại các Bộ, ngành, đơn vị, tổ chức, cá nhân chưa đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu. Nhiều đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ tài chính, áp dụng theo cơ chế quy định tại các nghị định khác nhau, gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi. Bên cạnh đó, còn có nguyên nhân từ nội tại KBNN, như: Phạm vi hoạt động nghiệp vụ của hệ thống KBNN rộng, liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương, nhưng phối hợp còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ; vấn đề liên thông giữa các ứng dụng chưa được thực hiện triệt để nhằm nâng cao năng suất lao động; hệ thống công nghệ đã được chú trọng đầu tư nhưng vẫn chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu thực tế. Trình độ, năng lực của giao dịch viên KBNN chưa đồng đều. Các cơ chế chính sách do KBNN chủ trì xây dựng còn tương đối chậm, một số nội dung chưa lường trước được các vướng mắc phát sinh trong thực tế.

(4) Trên cơ sở hệ thống lý luận, kinh nghiệm quốc tế; phân tích, đánh giá thực trạng kiểm soát chi thường xuyên NSNN; làm rõ được bối cảnh, định hướng, mục tiêu thực hiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN trong bối cảnh thực hiện Chiến lược Phát triển KBNN đến năm 2030; đề tài đề xuất 06 nhóm giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Cụ thể là: (i) Xây dựng mô hình KBNN 02 cấp và đề xuất quy trình nghiệp vụ trong bối cảnh thực hiện Chiến lược Phát triển KBNN đến năm 2030. Trên cơ sở thực hiện phân cấp, kiểm soát theo mức độ rủi ro tương ứng với mức độ phát triển chức năng kiểm toán nội bộ tại từng Bộ, ngành, địa phương, gắn với việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị, sửa đổi Luật NSNN về điều kiện chi NSNN; (ii) Sửa đổi, bổ sung quy trình nội bộ; trong đó xây dựng quy trình kiểm soát chi sau đối với các khoản chi rủi ro cao (hợp đồng thanh toán nhiều lần) tại KBNN và sửa đổi quy trình thanh toán tự động các khoản chi điện, nước, dịch vụ viễn thông theo văn bản ủy quyền của đơn vị sử dụng ngân sách; hoàn thiện quy trình thanh toán, chi trả cho cá nhân qua tài khoản theo phương thức trao đổi dữ liệu bảng thanh thanh toán cho đối tượng thụ hưởng với các ngân hàng thương mại; đẩy mạnh thanh toán qua tài khoản và cấp tài khoản tại KBNN gắn với mã định danh mở tại KBNN đảm bảo kết nối, chia sẻ, liên thông dữ liệu giữa Bộ Công an, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và KBNN về dữ liệu chi trả trợ cấp cho các đối tượng an sinh xã hội từ nguồn NSNN qua tài khoản an sinh gắn với mã định danh mở tại KBNN, phát huy hiệu quả của Đề án 06; (iii) Khuyến khích, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, như xây dựng phần mềm cần hỗ trợ kiểm soát chi thường xuyên quản lý hợp đồng chi thường xuyên nhiều năm, hợp đồng thanh toán nhiều lần để hỗ trợ việc theo dõi số dư tạm ứng, lũy kế đã thanh toán của hợp đồng, số thu hồi tạm ứng; đẩy mạnh tích hợp phần mềm kế toán của đơn vị sử dụng ngân sách với hệ thống công nghệ thông tin của KBNN giúp tiết kiệm thời gian xử lý hồ sơ, giảm thiểu các sai sót trong quá trình nhập lại hồ sơ dịch vụ công trực tuyến; (iv) Xây dựng đề án đánh giá chất lượng đối với đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình giao dịch với KBNN thông qua bộ tiêu chí đánh giá các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về các khoản chi NSNN; (v) Xây dựng cẩm nang kiểm soát chi thường xuyên điện tử thống nhất thực hiện trong toàn hệ thống KBNN; (vi) Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức để nắm vững quy trình kiểm soát chi NSNN, chính sách chế độ và khả năng áp dụng cơ chế, chính sách trong kiểm soát chi nói chung và kiểm soát chi thường xuyên NSNN nói riêng.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định 09/QĐ-BTC ngày 02/01/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

• Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

PGS.TS. Lê Hùng Sơn

Kho bạc Nhà nước