Việt Nam là quốc gia xuất khẩu dầu thô, số thu từ hoạt động dầu khí chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số thu của toàn quốc. Năm 2022, tổng số thu từ dầu thô khoảng 77 nghìn tỷ đồng, chiếm 4% tổng số thu của cả nước. Bên cạnh việc đóng góp số thu lớn đối với nguồn thu NSNN, hoạt động dầu khí (HĐDK) còn đóng vai trò quan trọng đối với an ninh năng lượng quốc gia, bảo vệ chủ quyền biển đảo trên biển Đông. Luật Dầu khí được ban hành năm 1993 và được sửa đổi bổ sung vào các năm 2000 và 2008. Trải qua nhiều năm đã phát sinh một số vướng mắc, bất cập, tập trung vào một số vấn đề thực tế mang tính đặc thù của HĐDK nhưng chưa được quy định cụ thể bởi Luật Dầu khí và các văn bản dưới Luật hoặc quy định chưa phù hợp với thực tiễn đã có những thay đổi. Bên cạnh đó, một số quy định trong Luật Dầu khí chưa đồng bộ với các quy định pháp luật khác. Do đó, Quốc hội đã ban hành Luật Dầu khí mới năm 2022 góp phần khắc phục những tồn tại và bất cập trong thời gian dài đối với hoạt động này. Tuy nhiên một số quy định mới về định nghĩa HĐDK, ưu đãi thuế và cơ chế thu đối với mỏ cận biên, tận thu… được quy định tại Luật Dầu khí sẽ ảnh hưởng đến công tác quản lý thuế, do đó cần nghiên cứu tác động để có các giải pháp sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Đối với công tác quản lý thuế, Quốc hội đã ban hành Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 ngày 13/6/2019 và các văn bản hướng dẫn đã có những thay đổi trong công tác quản lý thuế đối với HĐDK như quy định về đồng tiền khai nộp thuế, thời điểm lập hóa đơn, thời điểm kê khai, nộp thuế… Trong khi đó, các văn bản pháp luật về chính sách thuế như thuế GTGT, thuế TNDN, thuế tài nguyên chưa được sửa đổi kịp thời và đồng bộ dẫn đến một số bất cập trong cơ chế, chính sách thuế đối với hoạt động này. Mặt khác, trong bối cảnh các nước trên thế giới áp dụng quy tắc thuế tối thiểu toàn cầu, các doanh nghiệp dầu khí dự kiến thuộc hai đối tượng áp dụng quy tắc này nên cần có nghiên cứu và đánh giá tổng thể để có các giải pháp sửa đổi cơ chế và chính sách thuế phù hợp nhằm thích ứng với các thay đổi của môi trường pháp lý nội địa và quốc tế. Trong bối cảnh Luật Dầu khí, Luật Quản lý thuế đã được ban hành và áp dụng vào thực tiễn, quy chế thuế tối thiểu toàn cầu đang được nghiên cứu để áp dụng từ năm 2024 thì việc nghiên cứu đề tài “Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý thuế đối với hoạt động dầu khí tại Việt Nam” được đánh giá là phù hợp và cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu đề xuất các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý thuế đối với HĐDK tại Việt Nam nhằm góp phần thu đúng, thu đủ cho NSNN, làm nền tảng cho đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng cho quốc gia.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý thuế đối với HĐDK.

- Phạm vi nghiên cứu: Các chính sách về thuế và quản lý thuế đối với HĐDK, trong đó tập trung về chính sách quản lý thuế đối với các HĐDK khâu thượng nguồn. Thời gian nghiên cứu trong giai đoạn 2016 - 2024 và đề xuất giải pháp trong thời gian tới. 

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã phân tích tổng quan về HĐDK trên thế giới, làm rõ khái niệm về HĐDK, cấu trúc ngành của HĐDK, đặc điểm sản phẩm dầu khí và nguồn cung dầu khí trên thế giới. Đề tài tập trung làm rõ khái niệm về quản lý thuế nói chung và quản lý thuế đối với HĐDK nói riêng, đặc điểm về quản lý thuế: Quản lý thuế đối với HĐDK được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật chuyên ngành và theo cơ chế đặc thù bao gồm Luật Dầu khí, Hợp đồng dầu khí, Hiệp định liên Chính phủ, các thỏa thuận giữa Chính phủ Việt Nam và các nước, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; quy định về kế toán dầu khí khác biệt so với các doanh nghiệp thông thường, được điều chỉnh theo thể thức kế toán của Hợp đồng dầu khí, áp dụng kế toán dòng tiền, đồng tiền lập báo cáo tài chính bằng đồng USD; nhiều sắc thuế áp dụng cho 01 lô dầu khí. Đối với mỗi kỳ tính thuế thường phải nộp nhiều sắc thuế, khoản thu khác nhau (thuế GTGT, TNDN, tài nguyên, phụ thu, thuế đặc biệt, lãi nước chủ nhà cho nhiều sản phẩm (dầu thô, condensate, khí thiên nhiên), đồng tiền kê khai, nộp thuế bao gồm cả VNĐ và USD. Ngoài ra, đề tài đã hệ thống hóa được các văn bản liên quan đến HĐDK, các văn bản được điều chỉnh bởi Luật Dầu khí số 12/2022/QH15 ngày 14/11/2022 và Nghị định số 45/2023/NĐ-CP ngày 01/07/2023 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Dầu khí. Đề tài đã tổng quan cơ sở lý luận và thực tiễn về HĐDK, từ đó đánh giá được sự phù hợp của quy định thuế TNDN đối với HĐDK từ 25 - 50% với từng hợp đồng dầu khíđề tài đưa ra khái niệm về hợp đồng dầu khí.

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm về quản lý thuế đối với HĐDK của một số nước trên thế giới và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như: Kinh nghiệm của Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc, Hoa Kỳ và Vương Quốc Anh. Tại Indonesia, mô hình quản lý thuế đối với HĐDK được thực hiện tập trung tại Cục Thuế dầu khí. Nhà điều hành dầu khí nộp hồ sơ khai thuế TNDN, phần phân chia lãi nước chủ nhà theo quy định của Chính phủ cho Cục Thuế dầu khí, kho bạc và SKK Migas. Tại Malaysia, công tác quản lý thuế đối với HĐDK được tổ chức theo sắc thuế. Thuế TNDN đối với HĐDK do Cơ quan thuế quản lý doanh thu nội địa Malaysia; thuế GST, xuất khẩu, nhập khẩu và thuế tài nguyên do Cơ quan Hải quan Malaysia quản lý. Tại Thái Lan được tổ chức theo mô hình tập trung theo sắc thuế. Theo đó, thuế TNDN đối với HĐDK do Cục Thuế thuộc Bộ Tài chính quản lý. Cục Thuế quản lý tất cả các loại thuế đánh trên doanh thu và thu nhập như thuế TNCN, thuế TNDN, thuế thu nhập dầu khí, thuế GTGT, thuế kinh doanh và thuế trước bạ. Các loại thuế xuất nhập khẩu, phí hải quan do Cơ quan hải quan đảm nhận. Thuế tiêu thụ đặc biệt do Cục Thuế đặc biệt đảm nhận. tại Trung Quốc, mô hình tổ chức quản lý thuế đối với HĐDK được tổ chức phân tán theo mô hình chức năng kết hợp với đối tượng và được giao về các cơ quan thuế tại địa phương. Hoa Kỳ được tổ chức theo cấp bang và liên bang. Mỗi bang đều có thẩm quyền đánh thuế đối với nguồn thu nhập phát sinh từ bang mình và có cơ quan quản lý thuế riêng. Còn đối với Vương quốc Anh, HĐDK như các hoạt động khác được tổ chức quản lý tập trung bởi Cơ quan quản lý thuế, thanh toán và hải quan (HMRC). Từ những kinh nghiệm nếu trên, đề tài đã rút ra 04 bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, cụ thể là: (i) Kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với HĐDK được tổ chức chặt chẽ, HĐDK là một hoạt động đặc thù, liên quan đến tài nguyên thiên nhiên của đất nước, gắn với môi trường, an toàn, sức khỏe của con người. Mô hình tổ chức quản lý nhà nước đối với HĐDK được tổ chức chặt chẽ và thường được giao cho một cơ quan thuộc Chính phủ quản lý; (ii) Kinh nghiệm về các sắc thuế áp dụng đối với HĐDK, Malaysia, Thái Lan, Indonesia là các nước áp dụng thuế thu nhập dầu khí theo Bộ Luật Thuế dầu khí. Mức thuế suất được quy định tại Hợp đồng phân chia 10 sản phẩm, hợp đồng tô nhượng với thuế suất từ 38 - 50% tùy theo từng quốc gia. Trung Quốc, Hoa Kỳ, Anh áp dụng thuế TNDN thông thường theo Luật Thuế TNDN đối với HĐDK. Ngoài thuế TNDN, tùy theo các nước, các sắc thuế chính được áp dụng đối với HĐDK bao gồm thuế tài nguyên, hoa hồng, thuế đặc biệt, thuế GTGT; (iii) Kinh nghiệm về cơ chế ưu đãi thuế, HĐDK không được ưu đãi về thuế suất. Để khuyến khích hoạt động tìm kiếm thăm dò, Chính phủ các nước có các cơ chế ưu đãi về chi phí, trợ cấp, miễn thuế đất đối với các dự án mỏ cận biên, các khu vực đặc biệt, các mỏ tận thu và các khu vực có địa hình khó khăn ngoài khơi xa, rủi ro lớn; (iv) Kinh nghiệm về công tác quản lý thuế, các nước đều áp dụng cơ chế người nộp thuế tự tính, kê khai và nộp thuế theo thời hạn quy định, cơ quan thuế chỉ hậu kiểm. 

(3) Đề tài đã phân tích thực trạng quản lý thuế đối với HĐDK, trong đó tập trung phân tích một số thực trạng về: (i) Hệ thống pháp luật chuyên ngành về HĐDK tại Việt Nam, Luật Dầu khí năm 1993 mở đầu quan trọng cho việc hình thành khung pháp lý cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò và khai thác dầu khí trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam. Đến nay, Luật Dầu khí đã được sửa đổi, bổ sung 03 lần (năm 2000, 2008, 2018). Trên cơ sở đánh giá toàn diện việc thực hiện Luật Dầu khí năm 1993 và các văn bản sửa đổi, bổ sung; năm 2022, Quốc hội đã thông qua Luật Dầu khí mới; (ii) Hệ thống pháp luật về thuế đối với HĐDK tại Việt Nam, trước năm 1993 khi Luật Dầu khí chưa ra đời, các quy định về thuế đối với HĐDK được thực hiện theo thỏa thuận tại từng hợp đồng dầu khí đã ký kết với nhà thầu; (iii) Quản lý thuế đối với HĐDK tại Việt Nam, việc đăng ký thuế đã được pháp quy hóa tại Luật Quản lý thuế năm 2006 và được hoàn thiện tại Luật Quản lý thuế năm 2019 và các văn bản hướng dẫn. Đối với HĐDK, do đặc thù của việc một lô dầu khí có nhiều sắc thuế, và một sắc thuế có nhiều người nộp thuế cùng nộp tiền nên thường xuyên dẫn đến việc nghĩa vụ thuế không được bù trừ đúng với chứng từ người nộp thuế nộp tiền. Đề tài cũng đã phân tích, đánh giá thực trạng quản lý thuế đối với HĐDK hiện nay tại Việt Nam, về chính sách thuế và quản lý thuế, việc thực hiện các quy định về thuế đã đi vào ổn định, Nhà thầu, Người điều hành dầu khí cơ bản thực hiện tương đối tốt các quy định của pháp luật thuế và pháp luật dầu khí. Các chính sách về thu hút, khuyến khích đầu tư đã được vận dụng linh hoạt qua từng thời kỳ như quy định khung áp dụng tỷ lệ thuế tài nguyên theo các dự án thông thường và dự án ưu đãi đầu tư, miễn thuế TNDN 2 năm và giảm 50% trong 2 năm tiếp theo, hoàn thuế GTGT đối với dự án tìm kiếm thăm dò, phát triển mỏ dầu khí đến ngày khai thác đầu tiên hoặc ngày sản xuất đầu tiên, điều chỉnh tỷ lệ thuế xuất khẩu dầu thô để bảo vệ nguồn cung trong nước, quy định tỷ lệ ưu đãi dưới khung đối với các dự án ưu đãi đặc biệt và dự án cận biên, tận thu… Về tổ chức quản lý thuế đối với HĐDK, việc thành lập Cục Thuế doanh nghiệp lớn tại cấp trung ương và đưa các doanh nghiệp dầu khí về quản lý tập trung tại Cục Thuế doanh nghiệp là một bước cải cách lớn trong công tác quản lý thuế đối với HĐDK, phù hợp vai trò, tính chất hoạt động của các doanh nghiệp dầu khí. Việc thực hiện quản lý tập trung giúp cơ quan thuế có thể hiểu được hoạt động của các doanh nghiệp dầu khí theo chuỗi kinh doanh của họ và các quan hệ sở hữu trong một tập đoàn, vốn là các bất cập lớn khi thực hiện quản lý phân tán theo địa phương; việc nắm được đầy đủ thông tin hoạt động theo ngành kinh tế và theo hệ sinh thái đối với các doanh nghiệp dầu khí góp phần tích cực trong công tác xây dựng chính sách và quản lý thuế được hiệu quả, thống nhất và chống thất thu NSNN.

(4) Đề tài đã phân tích định hướng về quản lý thuế đối với HĐDK tại Việt Nam. Song song với các định hướng cải cách hệ thống thuế, để tương xứng với vai trò của ngành dầu khí đối với sự phát triển của đất nước và định hướng phát triển ngành công nghiệp dầu khí của Đảng và Nhà nước, công tác quản lý thuế đối với HĐDK cần có các bước đột phát như sau: Rà soát và hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật về dầu khí, chính sách thuế và quản lý thuế đối với HĐDK phù hợp với thông lệ quốc tế, với thực tế hoạt động của các doanh nghiệp dầu khí, góp phần tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, công bằng, khuyến khích đầu tư; nâng cao công tác quản lý thuế đối với HĐDK thích ứng với các thay đổi về thuế quốc tế, đặc biệt trong bối cảnh các nước áp dụng quy định về thuế tối thiểu toàn cầu; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý thuế đối với HĐDK và xây dựng cơ sở dữ liệu các doanh nghiệp dầu khí được chính xác, đầy đủ, kịp thời sẽ hỗ trợ hiệu quả cho công tác quản lý rủi ro, phát hiện các nội dung tiềm ẩn rủi ro dẫn tới sai lệch trong hồ sơ khai thuế. Đề tài đề xuất 06 nhóm giải pháp hoàn thiện công tác quản lý thuế đối với HĐDK tại Việt Nam, cụ thể: (i) Hoàn thiện chính sách pháp luật về dầu khí đối với thủ tục để PVN thực hiện bù trừ chi phí phát sinh khi thực hiện trách nhiệm của nhà nước từ tiền bán dầu khí, các mỏ tận thu và hoàn thiện, thống nhất hệ thống báo cáo và thể thức báo cáo theo hợp đồng dầu khí; (ii) Hoàn thiện chính sách thuế đảm bảo phù hợp với Luật Dầu khí về chi phí được trừ khi xác định thuế TNDN, thuế tài nguyên cần quy định rõ giá tính thuế tài nguyên là giá bán khí thực tế tại điểm giao nhận, không bao gồm chi phí vận chuyển khí, chi phí xử lý khí, lưu kho và thuế GTGT; (iii) Hoàn thiện chính sách quản lý thuế đối với HĐDK về đồng tiền kê khai, nộp thuế, điều chỉnh đối với hoạt động bán khí, sửa đổi để mở rộng phạm vi cung cấp thông tin đối với các doanh nghiệp dầu khí; (iv) Công tác tổ chức quản lý nhà nước đối với HĐDK, theo kinh nghiệm trên thế giới, công tác quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp dầu khí chỉ nên giao cho 01 đơn vị chủ quản, để đảm bảo chỉ đạo xuyên suốt và nhanh gọn; (v) Công tác tổ chức quản lý thuế đối với HĐDK, các doanh nghiệp tham gia HĐDK thường là các Tập đoàn đa quốc gia. Do tầm quan trọng của HĐDK đối với các vấn đề an ninh năng lượng, chủ quyền biển đảo và tính chất phức tạp của HĐDK nên các doanh nghiệp dầu khí thường được quản lý thuế tập trung tại cấp trung ương; (vi) Chuyển đổi số công tác quản lý thuế đối với HĐDK, để nâng cao hiệu quả quản lý thuế đối với HĐDK cần thực hiện chuyển đổi số, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý thuế (thực hiện rà soát để đảm bảo 100% các tờ khai, báo cáo của người nộp thuế được thực hiện điện tử; thực hiện các báo cáo phục vụ công tác quản lý nhà nước tự động; rà soát để nâng cấp cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác quản lý thuế).

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 134/QĐ-BTC ngày 23/01/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

TS. Nguyễn Bằng Thắng

Cục Thuế