Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) từ lâu giữ vai trò nền tảng trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội và cải cách thể chế tài chính công của các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Bên cạnh việc bổ sung nguồn lực tài chính ưu đãi trong điều kiện đầu tư công còn hạn chế, ODA còn là kênh chuyển giao tri thức, công nghệ, phương pháp quản trị hiện đại góp phần giúp Việt Nam tiếp cận chuẩn mực quốc tế trong thiết kế chính sách tài khóa và điều hành ngân sách. Việc triển khai thành công Hệ thống TABMIS (2012) bằng vốn vay Ngân hàng Thế giới là bước khởi đầu cho tiến trình hiện đại hóa quản lý tài chính công, tạo tiền đề lan tỏa sang các lĩnh vực thuế, hải quan, nợ công, tài sản công và báo cáo tài chính nhà nước, góp phần củng cố tính minh bạch, kỷ luật tài khóa và uy tín tài chính quốc gia. ODA đã từng bước thúc đẩy chuyển đổi phương thức quản lý tài chính công theo hướng dựa trên dữ liệu, tự động hóa quy trình, nâng cao trách nhiệm giải trình và khả năng dự báo - điều hành vĩ mô của Nhà nước. Tuy nhiên, bối cảnh phát triển hiện nay, khi trở thành nước có thu nhập trung bình điều kiện tiếp cận ODA ưu đãi của Việt Nam ngày càng thu hẹp trong khi các nhà tài trợ áp dụng tiêu chuẩn cao hơn về môi trường, xã hội, quản trị. Quan hệ hợp tác tài chính quốc tế chuyển dần từ mô hình “cấp phát ưu đãi một chiều” sang “đối tác bình đẳng dựa trên năng lực thực thi cải cách”. Trong bối cảnh cạnh tranh địa kinh tế, yêu cầu chuyển đổi số, chuyển đổi xanh và giữ vững an ninh tài chính - năng lượng, Việt Nam cần chứng minh rõ năng lực xác định ưu tiên, thiết kế và sử dụng hiệu quả nguồn vốn để điều chỉnh chính sách tiếp cận theo hướng chủ động, có trọng tâm và tăng hiệu quả sử dụng tránh đánh mất cơ hội tận dụng ODA như một lực đẩy cho cải cách thể chế ở giai đoạn phát triển tiếp theo. Do đó, việc nghiên cứu đề tài ”Đánh giá vai trò của nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức đối với cải cách quản lý tài chính công” là cần thiết, nhằm cung cấp luận cứ khoa học phục vụ điều chỉnh chính sách huy động, phân bổ và sử dụng ODA giai đoạn 2024 - 2030 theo hướng chiến lược, tập trung bền vững, bảo đảm gắn kết chặt chẽ với yêu cầu triển khai Chiến lược Tài chính đến năm 2030 trong bối cảnh chuyển đổi số, chuyển đổi xanh và cạnh tranh địa kinh tế toàn cầu.

2. Mục tiêu nghiên cứu

 Đánh giá toàn diện vai trò của nguồn vốn ODA đối với cải cách quản lý tài chính công ở Việt Nam; làm rõ cơ sở lý luận, phân tích thực trạng giai đoạn 2012 - 2022, xác định mức độ tác động của ODA  đối với ba lĩnh vực trọng tâm gồm hoàn thiện thể chế tài chính công; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ và hiện đại hóa công cụ và nền tảng công nghệ quản lý tài chính công. Trên cơ sở đó, đề xuất giải pháp, chính sách nhằm nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng nguồn vốn ODA phục vụ mục tiêu cải cách tài chính công đến năm 2030.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Vai trò của nguồn vốn ODA đối với cải cách quản lý tài chính công ở Việt Nam.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung đánh giá tác động, vai trò của ODA đối với cải cách quản lý tài chính công trên ba trụ cột chính gồm: Hoàn thiện thể chế tài chính công; nâng cao năng lực cán bộ ngành tài chính; hiện đại hóa công cụ, nền tảng công nghệ phục vụ quản lý tài chính công trong giai đoạn 2012 - 2022 và tại Bộ Tài chính.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Cơ sở lý luận về vai trò của ODA đối với tiến trình cải cách quản lý tài chính công trong bối cảnh toàn cầu hóa, chuyển dịch chuỗi giá trị, cạnh tranh địa kinh tế và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, khi yêu cầu đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng bền vững, nâng cao năng lực quản trị quốc gia, bảo đảm an ninh tài chính - ngân sách nhà nước và thích ứng với chuyển đổi số trở thành nhiệm vụ cấp thiết. Trong điều kiện các rủi ro tài khóa gia tăng, biến động kinh tế toàn cầu khó lường và nhu cầu hiện đại hóa bộ máy tài chính công trở nên cấp bách, việc tận dụng các nguồn lực hỗ trợ quốc tế, đặc biệt là ODA, trở thành một cấu phần quan trọng trong chiến lược tăng cường sức chống chịu và nâng cao năng lực quản trị quốc gia. Ngoài việc bổ sung vốn cho đầu tư phát triển, ODA còn là kênh chuyển giao, công nghệ, kinh nghiệm và mô hình quản trị tiên tiến, góp phần hỗ trợ điều chỉnh thể chế và chuẩn hóa quy trình quản lý tài chính công theo thông lệ quốc tế. Các dự án ODA thường đi kèm tư vấn chính sách, hỗ trợ kỹ thuật và khuyến nghị về khung pháp lý, từ đó tạo điều kiện để các cơ quan tài chính tiếp cận cách làm mới, hình thành hệ thống quản trị dựa trên chuẩn mực quốc tế hơn là chỉ dựa vào kinh nghiệm trong nước. Cải cách quản lý tài chính công là quá trình đổi mới căn bản các thể chế, cơ chế, công cụ và phương thức quản lý nguồn lực tài chính nhà nước nhằm xây dựng hệ thống tài chính công minh bạch, hiệu quả, kỷ luật tài khóa và bền vững. Theo thông lệ quốc tế, nội dung này bao gồm: Thiết lập khuôn khổ lập ngân sách trung hạn (MTEF), triển khai hệ thống thông tin quản lý tài chính tích hợp (IFMIS), quản lý nợ công an toàn, lập báo cáo tài chính nhà nước theo chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) và củng cố cơ chế kiểm toán công và giám sát của Quốc hội. Bên cạnh đó, thông qua quản trị rủi ro tài khóa, tích hợp dữ liệu tài chính - ngân sách, tăng cường minh bạch ngân sách thông qua cổng thông tin mở, hay ứng dụng trí tuệ nhân tạo trong dự báo tài khóa ngày càng trở thành tiêu chuẩn chung của hệ thống tài chính công hiện đại mà các nước đang hướng tới. Trong tiến trình ấy, ODA không chỉ là nguồn lực tài chính mà còn là “động lực thể chế”, thúc đẩy nội luật hóa chuẩn mực quốc tế, và chuyển đổi mô hình điều hành từ hành chính sang quản trị dựa trên dữ liệu và kết quả đầu ra. Thông qua các điều kiện đi kèm, ODA cũng tạo áp lực tích cực buộc cơ quan quản lý phải cải thiện trình tự, thủ tục, rút ngắn thời gian xử lý và nâng cao tính trách nhiệm giải trình trong quá trình lập, phân bổ và giám sát ngân sách. Nhiều nghiên cứu quốc tế chỉ ra rằng các quốc gia tiếp nhận ODA cho lĩnh vực tài chính công thường đạt được mức cải thiện rõ rệt về tính kỷ luật tài khóa, minh bạch ngân sách và hiệu quả quản trị so với nhóm chỉ sử dụng nguồn lực trong nước. Hiệu quả sử dụng ODA phụ thuộc vào năng lực thể chế, khả năng phối hợp liên ngành, mức độ cam kết cải cách và cơ chế đánh giá kết quả.

(2) Thực trạng vai trò của ODA đối với cải cách quản lý tài chính công. Giai đoạn 2012 - 2022, nguồn vốn ODA là công cụ quan trọng giúp Bộ Tài chính hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực và hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính công. Các dự án tiêu biểu như TABMIS, Quản lý nợ công, Quản lý tài sản công, Chương trình hỗ trợ chính sách tài chính (FSPS) do WB, ADB và JICA tài trợ đã mang lại chuyển biến rõ nét về ứng dụng công nghệ thông tin, minh bạch hóa chi tiêu và tiếp cận chuẩn mực quốc tế. Đặc biệt, việc vận hành TABMIS trên phạm vi toàn quốc đã tạo nền tảng cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi theo thời gian thực, chuẩn hóa quy trình kế toán và giảm mạnh tình trạng phân tán dữ liệu giữa các đơn vị. Các dự án về quản lý nợ công góp phần hình thành khuôn khổ quản lý nợ trung hạn, ứng dụng các công cụ phân tích rủi ro nợ (DSA, MTDS), từ đó hỗ trợ Việt Nam duy trì an toàn nợ công trong giai đoạn biến động. Các chương trình FSPS giúp Bộ Tài chính tiếp cận các mô hình quản trị tiên tiến, qua đó ban hành nhiều văn bản pháp lý quan trọng trong lĩnh vực NSNN, thuế và hải quan. Tuy nhiên, một số dự án chậm tiến độ, thiếu kết nối giữa các hợp phần, đầu tư dàn trải, tác động thể chế chưa sâu; nhiều dự án thiên về kỹ thuật mà chưa gắn chặt với cải cách cơ chế, dẫn đến tính bền vững thấp. Công tác phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ Tài chính với nhà tài trợ chưa đồng bộ, còn chồng chéo; cơ chế theo dõi, đánh giá hiệu quả ODA thiếu chỉ tiêu định lượng cụ thể. Một số kết quả dự án không được duy trì sau khi kết thúc, gây lãng phí nguồn lực. Một số dự án tin học hóa sau khi hoàn thành không được cập nhật thường xuyên do thiếu kinh phí duy trì hoặc thiếu đơn vị chủ trì vận hành, làm cho công cụ không phát huy đầy đủ công năng. Tình trạng phụ thuộc vào chuyên gia quốc tế trong giai đoạn triển khai khiến việc tiếp nhận công nghệ và quy trình còn chưa triệt để, đặc biệt trong các dự án có tính kỹ thuật cao như hải quan điện tử, phân tích rủi ro thuế hay kế toán công. Nguyên nhân chủ yếu là do năng lực hoạch định và điều phối dự án chưa đồng đều; phụ thuộc nhiều vào đề xuất của nhà tài trợ; năng lực chuyên môn, ngoại ngữ và quản lý dự án của cán bộ còn hạn chế trong khi điều kiện vay ODA ngày càng khắt khe, yêu cầu vốn đối ứng cao, thủ tục phức tạp và thời gian giải ngân kéo dài. Bên cạnh đó, việc thiếu một cơ quan đầu mối đủ mạnh để điều phối các dự án ODA trong toàn ngành làm cho quá trình triển khai chưa gắn kết giữa các lĩnh vực thu - chi - kho bạc - nợ công - tài sản công. Một số dự án chưa gắn với chiến lược số hóa ngành Tài chính, làm cho các kết quả đạt được chưa tạo được hệ sinh thái thống nhất về dữ liệu và quy trình. Sự thay đổi chính sách của nhà tài trợ, yêu cầu tuân thủ chặt chẽ các quy trình mua sắm quốc tế, và thời gian phê duyệt kéo dài cũng làm giảm tính linh hoạt của cơ quan tiếp nhận trong tổ chức triển khai. 

(3) Đề tài đã phân tích và dự báo bối cảnh trong nước và quốc tế tác động đến việc vận động và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) dành cho cải cách quản lý tài chính công của Việt Nam đến năm 2030, trên cơ sở bám sát quan điểm chỉ đạo của Đảng tại Nghị quyết số 57-NQ/TW, Chiến lược Tài chính đến năm 2030 và định hướng sửa đổi Chiến lược Tài chính công giai đoạn 2026 - 2030, từ đó đề xuất định hướng chiến lược và các nhóm khuyến nghị chính sách nhằm phát huy vai trò của ODA trong tiến trình cải cách quản lý tài chính công. Trong bối cảnh Việt Nam chuyển sang giai đoạn phát triển mới với vị thế nước thu nhập trung bình, khả năng tiếp cận ODA ưu đãi dần thu hẹp và quan hệ với các nhà tài trợ quốc tế dịch chuyển từ mô hình “bên nhận thụ động” sang “đối tác phát triển bình đẳng”, việc huy động và sử dụng ODA phải được tiếp cận theo hướng chủ động, chọn lọc, mang tính chiến lược cao và gắn trực tiếp với mục tiêu cải cách thể chế tài chính công, thay vì chỉ coi là nguồn bổ sung tài khóa. Theo đó, đề tài nhấn mạnh yêu cầu định vị lại ODA như một công cụ chiến lược hỗ trợ đổi mới thể chế, chuyển giao tri thức và công nghệ quản lý tài chính công, đồng thời bảo đảm tính thống nhất với Chiến lược Tài chính quốc gia, Kế hoạch cơ cấu lại NSNN và nợ công giai đoạn 2026 - 2030, Chương trình chuyển đổi số quốc gia và các cam kết hội nhập quốc tế của Việt Nam. Việc lựa chọn chương trình, dự án ODA trong thời gian tới cần dựa trên các tiêu chí rõ ràng về mức độ tác động cải cách thể chế, khả năng tạo hiệu ứng lan tỏa, tránh dàn trải, trùng lặp và bảo đảm duy trì hiệu quả sau khi kết thúc tài trợ. Trên cơ sở đó, đề tài đề xuất bốn nhóm giải pháp trọng tâm: (i) Hoàn thiện khung thể chế thu hút, quản lý và sử dụng ODA theo hướng công khai, minh bạch, gắn với trách nhiệm giải trình kết quả; (ii) Nâng cao năng lực thiết kế, thương thảo và điều phối của Bộ Tài chính, tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành với các nhà tài trợ theo nguyên tắc đồng kiến tạo chính sách; (iii) Đổi mới mô hình thực thi theo hướng quản lý dựa trên kết quả (results-based), kết hợp giám sát độc lập, kiểm toán công khai và đánh giá tác động cải cách thực tế; (iv) Thúc đẩy chuyển đổi số trong quản lý tài chính công, tích hợp dữ liệu ODA vào hệ sinh thái dữ liệu tài chính quốc gia nhằm nâng cao năng lực giám sát theo thời gian thực. ODA trong giai đoạn tới cần được xem là “đòn bẩy cải cách thể chế có điều kiện ràng buộc tích cực”, là cấu phần quan trọng trong việc nâng cao vị thế Việt Nam trong hợp tác tài chính quốc tế, góp phần xây dựng nền tài chính công hiện đại, minh bạch, bền vững, thích ứng với yêu cầu của thời kỳ chuyển đổi số, chuyển đổi xanh và hội nhập quốc tế sâu rộng.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 405 ngày 26/02/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

• Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính.

ThS. Phan Thị Nam Giang

Cục Quản lý nợ và Kinh tế đối ngoại