Thuế thu nhập cá nhân (TNCN) là một trong những sắc thuế quan trọng trong hệ thống thuế của các quốc gia. Thuế TNCN không chỉ đóng góp tỷ trọng cao trong tổng nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN), mà còn có vai trò quan trọng trong việc phân phối lại và góp phần bảo đảm công bằng xã hội. Hiện nay, hơn 180 nước trên thế giới đã áp dụng thuế TNCN, tỷ trọng thuế TNCN chiếm khoảng 13 - 40% tổng thu NSNN tùy theo quan điểm đánh thuế của từng nước. Tại Hoa Kỳ, Nhật Bản, Anh, Pháp, Đức, thuế TNCN đóng tỷ trọng cao trong tổng thu NSNN với khoảng 30 - 40%; tại các nước trong khối ASEAN (như Thái Lan, Malaysia, Philippines…) khoảng 13 - 14%. Tại Việt Nam, ngày 21/11/2007, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật thuế TNCN và chính thức có hiệu lực từ tháng 01/2009, thay thế Pháp lệnh Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Qua 16 năm thực hiện, chính sách thuế TNCN đã từng bước được hoàn thiện, phát huy được vai trò là công cụ quan trọng trong việc thực hiện chính sách điều tiết, phân phối lại thu nhập, từng bước thu hẹp khoảng cách chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân trong xã hội, hướng tới công bằng xã hội, đồng thời tạo nguồn thu cho NSNN. Cùng với mức tăng trưởng của nền kinh tế, số thu từ thuế TNCN tăng dần qua các năm. Theo đó, số thu từ thuế TNCN đã tăng mạnh từ mức thu khoảng 14,3 nghìn tỷ đồng, chỉ chiếm khoảng 3,2% tổng thu NSNN (năm 2009) lên khoảng 186,5 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng 9,2% tổng thu NSNN (năm 2024). Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được, qua quá trình thực hiện, cùng với sự phát triển của nền kinh tế và tăng cường hội nhập quốc tế của Việt Nam, chính sách thuế TNCN hiện nay đã bộc lộ một số hạn chế cần sửa đổi, bổ sung. Quy định chính sách hiện hành chưa bao quát hết các khoản thu nhập thuộc diện phải điều tiết; mức giảm trừ gia cảnh và biểu thuế suất lũy tiễn từng phần đối với thu nhập từ tiền công tiền lương chưa thực sự phù hợp với điều kiện thu nhập và điều kiện kinh tế - xã hội (KT-XH) tại Việt Nam hiện nay, phương pháp tính thuế đối với một số khoản thu nhập khác cũng cần điều chỉnh để phát huy tốt hơn vai trò của thuế TNCN. Bên cạnh đó, trong bối cảnh nền KT-XH dự kiến có nhiều thay đổi trong giai đoạn 2025 - 2030, các mục tiêu chiến lược về KT-XH đặt ra cũng đầy thách thức (GDP 2025 tăng trưởng 8%, giai đoạn 2026-2030 tăng trưởng 2 con số), đòi hỏi một hệ thống chính sách, trong đó không thể thiếu chính sách thuế, phù hợp, giúp thực hiện thành công, hiệu quả các mục tiêu KT-XH đề ra. Do đó, việc thực hiện nghiên cứu đề tài “Đánh giá tác động của thuế TNCN đến thu NSNN tại Việt Nam” là cần thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài đánh giá tác động của thuế TNCN đến thu NSNN trong giai đoạn 2011 - 2024 và dự báo đến năm 2030 nhằm đưa ra các kiến nghị về việc hoàn thiện chính sách thuế TNCN trong thời gian tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Tác động của thuế TNCN đến thu NSNN.

- Phạm vi nghiên cứu: Thuế TNCN (bao gồm chính sách thuế TNCN và quản lý thuế TNCN); chính sách thuế TNCN và tác động của việc điều chỉnh chính sách thuế TNCN đến thu NSNN. Thời gian nghiên cứu chủ yếu tập trung vào giai đoạn 2009 - 2024 (kể từ khi Luật Thuế TNCN có hiệu lực đến); về số liệu, thời gian nghiên cứu chủ yếu tập trung vào giai đoạn 2011 - 2024 và dự báo đến 2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về chính sách thuế TNCN: Khái niệm; những yêu cầu của việc xây dựng chính sách thuế TNCN; nội dung chính sách thuế TNCN; vai trò của thuế TNCN trong thu NSNN; tác động của chính sách thuế TNCN đến tổng thu NSNN; các phương pháp đánh giá tác động của thuế TNCN tới thu NSNN và ưu, nhược điểm của từng phương pháp. Theo đó, chính sách thuế TNCN được hiểu là những quan điểm, đường lối của Nhà nước liên quan đến sử dụng công cụ thuế TNCN trong hệ thống các chính sách của mình. Hệ thống quan điểm, đường lối đó thể hiện ở việc nhìn nhận vai trò của thuế TNCN, mục tiêu sử dụng công cụ thuế, phạm vi tác động, tỷ lệ điều tiết, định hướng trong dài hạn… Yêu cầu của việc xây dựng chính sách thuế TNCN là đảm bảo tính công bằng; hiệu quả kinh tế; tính linh hoạt và ổn định; đảm bảo rõ ràng, dễ hiểu; chi phí tuân thủ thấp. Nội dung chính sách thuế TNCN bao gồm: Đối tượng nộp thuế; thu nhập chịu thuế bao gồm thu nhập thường xuyên và thu nhập không thường xuyên; thu nhập miễn thuế; biểu thuế; giảm trừ gia cảnh. Trong nền kinh tế, thuế TNCN có vai trò là công cụ phân phối thu nhập, góp phần thực hiện công bằng xã hội, giảm bớt sự chênh lệch về thu nhập trong xã hội. Chính sách thuế TNCN là công cụ kinh tế vĩ mô được Nhà nước sử dụng điều tiết thu nhập, tiêu dùng và tiết kiệm. Trong tổng thu NSNN, chính sách thuế TNCN là một công cụ đảm bảo nguồn thu quan trọng và ổn định cho NSNN. Thuế TNCN có độ co giãn theo thu nhập tương đối lớn nên nếu xây dựng được chính sách thuế TNCN với mức động viên hợp lý, thì khi thu nhập của các tầng lớp dân cư tăng lên, nguồn thu từ thuế TNCN cũng không ngừng gia tăng trong khi không cần phải điều chỉnh chính sách thuế. 

Đề tài cũng đã phân tích các phương pháp đánh giá tác động của thuế TNCN, từ mô hình mô phỏng vi mô, các mô hình kinh tế lượng vĩ mô đến mô hình cân bằng tổng thể. Đây là những công cụ khoa học và thực tiễn giúp xác định mức độ ảnh hưởng của các chính sách thuế đến nền kinh tế và thu NSNN, từ đó tạo cơ sở để đưa ra các kịch bản điều chỉnh phù hợp. Thông qua nghiên cứu, tổng hợp ưu, nhược điểm của các mô hình, cùng kinh nghiệm các nước và bối cảnh của Việt Nam, đề tài chọn lựa mô hình mô phỏng vi mô nhằm đánh giá tác động của thuế TNCN đến thu NSNN.

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về xu hướng điều chỉnh chính sách thuế TNCN và đánh giá tác động tới thu NSNN. Phần lớn các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) như Đức, Canada, Hoa Kỳ, Anh, Tây Ban Nha... đều sử dụng mô hình mô phỏng vi mô để dự báo số thu NSNN, đồng thời xem xét đánh giá tác động của thuế thu nhập (điển hình là thuế TNCN và thuế thu nhập doanh nghiệp) dựa vào dữ liệu từ người nộp thuế, cơ quan quản lý thuế và đánh giá số thu NSNN thông qua các nhóm đối tượng nộp thuế, khu vực, ngành. Ví dụ điển hình tại Hoa Kỳ, Văn phòng Ngân sách Quốc hội (CBO) ứng dụng mô hình thuế mô phỏng vi mô để thực hiện dự báo thu NSNN từ thuế TNCN và ước tính ảnh hưởng của thuế TNCN đến nền kinh tế nói chung. Liên minh châu Âu (EU) ứng dụng mô hình mô phỏng vi mô về thuế - lợi ích với tên gọi là EUROMOD, cho phép các nhà nghiên cứu và nhà phân tích chính sách tính toán, theo cách có thể so sánh được, tác động của thuế và lợi ích đối với thu nhập hộ gia đình và các ưu đãi lao động cho dân số của mỗi quốc gia và cho toàn bộ EU. Qua đó, đề tài rút ra bài học cho Việt Nam về điều chỉnh chính sách thuế TNCN: (i) Cần xác định mục tiêu trọng tâm của chính sách thuế TNCN trong giai đoạn sắp tới. Mục tiêu chủ yếu của chính sách thuế TNCN trước đây được xác định là mục tiêu công bằng, vì vậy các nước thường lựa chọn biểu thuế suất luỹ tiến từng phần với nhiều bậc thuế và mức thuế suất cao để điều tiết thu nhập của những người có thu nhập cao. Tuy nhiên, trong bối hiện nay, để đảm bảo tính hiệu quả và góp phần tăng thu NSNN, nhiều quốc gia đã quy định chính sách thuế TNCN đơn giản hơn, phù hợp với chế độ hành thu và phù hợp với thông lệ quốc tế. (ii) Về bậc thuế: Các quốc gia đều có quy định về số lượng bậc thuế và mức thuế suất và qua rà soát thấy rằng, một số nước phát triển quy định số lượng bậc thuế từ 5 - 7 bậc, một số nước từ 8 - 10 bậc. Việt Nam có thể cân nhắc xem xét việc điều chỉnh số lượng bậc thuế. (iii) Về thuế suất: Các quốc gia đều có quy định về mức thuế cao nhất và mức thuế thấp nhất. Một số quốc gia áp dụng mức thuế thấp nhất là 0% (Malaysia, Algeria, Ấn Độ). Một số nước áp dụng mức thuế cao nhất là 45% (Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc). Một số quốc gia áp dụng mức thuế cao nhất là 30% (Malaysia), 35% (Philippines, Indonesia). Việt Nam có thể cân nhắc điều chỉnh mức thuế suất cho phù hợp với bối cảnh mới. (iv) Về giảm trừ gia cảnh: Các quốc gia cho thấy cá nhân người nộp thuế đều được giảm trừ gia cảnh cho cá nhân người nộp thuế và cho người phụ thuộc ở một mức độ nhất định và thường sẽ được điều chỉnh căn cứ vào lạm phát. (v) Cần xem xét sửa đổi mức thu đối với một số khoản thu nhập có thể giúp tăng nguồn thu, đồng thời tạo ra những tác động tích cực cho xã hội, như thu nhập từ trúng thưởng, thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản…

(3) Đề tài đã phân tích chính sách thuế TNCN và những đóng góp đối với thu NSNN ở Việt Nam. Chính sách thuế TNCN góp phần đảm bảo công bằng trong điều tiết thu nhập của các tầng lớp dân cư, khuyến khích lao động, sản xuất - kinh doanh. Thuế TNCN đảm bảo nguyên tắc công bằng khi người có thu nhập cao hơn thì nộp thuế nhiều hơn, người có thu nhập như nhau nhưng có hoàn cảnh khó khăn hơn thì nộp thuế ít hơn, người có thu nhập thấp chưa phải nộp thuế. Mọi người trong xã hội đều được hưởng những thành quả phát triển của đất nước về thể chế luật pháp, cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội, an ninh trật tự, văn hóa, giáo dục…; đồng thời cũng có nghĩa vụ đóng góp một phần thu nhập của mình cho xã hội thông qua việc nộp thuế. Chính sách thuế TNCN ngày càng minh bạch, đơn giản hóa, tạo thuận lợi cho người nộp thuế. Luật Thuế TNCN năm 2007 áp dụng biểu thuế lũy tiến từng phần đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công với 7 mức thuế suất từ 5% đến 35% và thuế suất toàn phần đối với hộ kinh doanh là phù hợp với điều kiện KT-XH trong thời gian qua, góp phần điều tiết hợp lý thu nhập trong xã hội. Từ ngày 01/01/2015, thực hiện Luật số 71/2014/QH13, cá nhân kinh doanh nộp thuế TNCN theo tỷ lệ trên doanh thu đối với từng lĩnh vực, ngành nghề sản xuất - kinh doanh (đơn giản hơn so với quy định trước đây phải căn cứ trên cả doanh thu và chi phí kinh doanh). Biểu thuế suất toàn phần đối với một số loại hình thu nhập cũng đơn giản hơn, phù hợp với điều kiện quản lý Nhà nước nói chung, quản lý thuế nói riêng tại Việt Nam. Quy định về giảm trừ gia cảnh đã được điều chỉnh linh hoạt với các khoản giảm trừ gồm giảm trừ gia cảnh, giảm trừ đối với các khoản đóng góp từ thiện, nhân đạo, giảm trừ các khoản bảo hiểm bắt buộc. Thuế TNCN là một trong những khoản thu quan trọng, tiến tới trở thành một trong những nguồn thu chủ lực của NSNN. Số thu thuế TNCN có xu hướng tăng dần qua các năm trong giai đoạn 2011 - 2024, từ hơn 38 nghìn tỷ đồng lên gần 187 nghìn tỷ đồng, tương đương tăng gần 5 lần. Trong giai đoạn 2011 - 2022, tốc độ tăng trung bình đạt khoảng 14%/năm. Chỉ riêng năm 2023, số thu thuế TNCN tăng trưởng âm (giảm gần 10% so với năm 2022), tuy nhiên vẫn tăng 1,5% so với dự toán. 

Bên cạnh một số kết quả đạt được, chính sách thuế TNCN còn tồn tại một số hạn chế như quy định về thu nhập chịu thuế còn thiếu linh hoạt, chưa chi tiết, chưa bao quát hết các loại thu nhập; quy định mức giảm trừ gia cảnh bằng số tuyệt đối có một số hạn chế nhất định; tiêu chí xác định người phụ thuộc được giảm trừ gia cảnh chưa rõ ràng; khoảng cách giữa các bậc thuế trong biểu thuế lũy tiến chưa tác động mạnh đến điều tiết thu nhập; mức thuế suất cao nhất còn cao; quy định thuế suất đối với thu nhập từ trúng thưởng còn thấp; thuế đối với thu nhập từ chuyển nhượng bất động sản chưa phát huy cao vai trò trong việc điều tiết thị trường; khó quản lý và thu thuế đối với hoạt động chuyển nhượng vốn của cá nhân… Nguyên nhân của các hạn chế nêu trên xuất phát từ bối cảnh KT-XH biến động không ngừng; hệ thống pháp lý và cơ chế chưa hoàn chỉnh, đồng bộ.

(4) Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới; phân tích thực trạng chính sách thuế TNCN tại Việt Nam; đánh giá tác động của thuế TNCN đến thu NSNN ở Việt Nam; chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách thuế TNCN đến năm 2030, đề tài đưa ra một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện chính sách thuế TNCN tại Việt Nam. (i) Về thu nhập chịu thuế, cần nghiên cứu mở rộng phạm vi thu nhập chịu thuế, theo đó bổ sung quy định đối với các loại thu nhập hiện chưa bị điều chỉnh như quà tặng là tiền, ngoại tệ... và các hàng hóa, thẻ dịch vụ, thẻ mua hàng hoặc các vật phẩm khác ngoài 4 nhóm chịu thuế TNCN, để đảm bảo công bằng và hạn chế thất thu thuế. (ii) Về giảm trừ gia cảnh, cần nghiên cứu ban hành quy định về việc điều chỉnh mức giảm trừ gia cảnh gắn với các yếu tố kinh tế. Tăng mức giảm trừ gia cảnh của cá nhân người nộp thuế và người phụ thuộc. (iii) Cần điều chỉnh biểu thuế và các mức giảm trừ như sau: Giảm 2 bậc thuế, bỏ 2 mức thuế suất là 15% và 25%; nới rộng các ngưỡng thu nhập tính thuế tại các bậc thuế. (iv) Bổ sung quy định giảm thuế TNCN đối với thu nhập từ tiền lương, tiền công của các cá nhân là nhân lực công nghệ cao làm việc trong lĩnh vực khoa học công nghệ, công nghệ số, đổi mới sáng tạo tại doanh nghiệp công nghệ cao, dự án ứng dụng công nghệ cao, dự án sản xuất sản phẩm công nghệ cao… (v) Để quản lý toàn diện thu nhập của các đối tượng nộp thuế TNCN, cần triển khai nhóm giải pháp mang tính hệ thống, tập trung vào việc nâng cao năng lực quản lý và đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả trong việc thu thuế. Các nhóm giải pháp cần được chú trọng vào các nội dung liên quan đến cơ sở dữ liệu tập trung, công nghệ phân tích dữ liệu lớn (Big Data), lĩnh vực bất động sản, hoạt động kinh tế số, các hộ kinh doanh cá thể…

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 412/QĐ-BTC ngày 26/02/2025 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

ThS. Phạm Hoàng Hà

Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính