Hệ thống pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Việt Nam sau hơn 65 năm hình thành và phát triển đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, góp phần hoàn thiện nền tảng pháp lý cho phát triển kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước hiệu quả. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các quan hệ xã hội - đối tượng điều chỉnh của pháp luật và yêu cầu hội nhập quốc tế, số lượng VBQPPL tăng nhanh, dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thiếu đồng bộ, khó tra cứu và khó áp dụng trong thực tiễn. Trong lĩnh vực tài chính là lĩnh vực có phạm vi điều chỉnh rộng, bao quát hầu hết các hoạt động kinh tế quốc dân thì hiện tượng này càng trở nên phức tạp. Việc nhiều văn bản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ từng phần nhưng chưa được hợp nhất và cập nhật kịp thời đã gây khó khăn lớn cho cơ quan quản lý, doanh nghiệp và người dân khi viện dẫn và áp dụng quy định pháp luật tài chính hiện hành. Kỹ thuật lập pháp còn hạn chế, cùng với việc thường xuyên sử dụng một văn bản để sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản khác nhằm tiết kiệm chi phí ban hành, đã khiến hệ thống văn bản tài chính trở nên rời rạc, thiếu minh bạch và thiếu thống nhất.

Trước thực trạng đó, hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính có vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao chất lượng và hiệu quả thi hành pháp luật. Đồng thời giúp bảo đảm tính công khai, minh bạch và thống nhất của hệ thống pháp luật tài chính. Việc hợp nhất giúp người sử dụng tiếp cận nhanh chóng các quy định đang có hiệu lực, giảm thiểu sai sót trong quá trình áp dụng từ đó góp phần tinh gọn hệ thống pháp luật. Song, Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành còn nhiều bất cập. Cụ thể, phạm vi điều chỉnh hẹp, chỉ áp dụng đối với văn bản cấp trung ương; chưa bao quát các văn bản do địa phương ban hành; cơ chế tổ chức hợp nhất còn phân tán, thiếu chủ động; kỹ thuật hợp nhất chưa thống nhất giữa các cơ quan; cùng với đó, văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý như văn bản gốc, dẫn đến hiệu quả thực thi còn hạn chế. Việc tổ chức hợp nhất cũng đòi hỏi nguồn lực đáng kể trong khi nhân lực chuyên môn và công cụ kỹ thuật còn thiếu.

Từ thực tế nêu trên việc lựa chọn đề tài “Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tài chính” là yêu cầu cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần làm rõ cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động hợp nhất văn bản, hướng tới xây dựng hệ thống pháp luật tài chính đồng bộ, minh bạch, dễ tiếp cận và phù hợp với yêu cầu cải cách thể chế, chuyển đổi số quốc gia trong giai đoạn vừa qua.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn về hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính, qua đó phân tích những hạn chế, vướng mắc trong tổ chức và quy trình thực hiện tại Bộ Tài chính. Từ đó, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế, quy trình và kỹ thuật hợp nhất văn bản, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính minh bạch của hệ thống pháp luật tài chính.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính do các cơ quan trung ương, đặc biệt là Bộ Tài chính, chủ trì soạn thảo, trình ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền. Phạm vi bao gồm các nhóm văn bản chủ yếu về thuế, hải quan, ngân sách nhà nước, tài sản công, giá và thị trường tài chính, cùng các quy định liên quan đến quản lý tài chính công. Bên cạnh đó, nghiên cứu xem xét một số trường hợp hợp nhất văn bản tài chính tại địa phương để đối chiếu, đánh giá toàn diện hơn về thực tiễn triển khai và hiệu quả áp dụng. Giai đoạn nghiên cứu từ 2012 đến 3/2025, tính từ thời điểm triển khai Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL tại Bộ Tài chính theo Pháp lệnh hợp nhất VBQPPL năm 2012 (7/2012) đến trước thời điểm sáp nhập Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch Đầu tư thành Bộ Tài chính.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã tổng quan và hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về VBQPPL và hoạt động hợp nhất VBQPPL, từ khái niệm, bản chất đến nguyên tắc và quy trình thực hiện. VBQPPL được xác định là hình thức pháp luật chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Hợp nhất VBQPPL là quá trình kỹ thuật pháp lý tích hợp nội dung sửa đổi, bổ sung của các văn bản vào văn bản gốc, tạo nên một văn bản thống nhất phản ánh toàn bộ quy định còn hiệu lực. Đây là hoạt động thuần túy kỹ thuật, không làm thay đổi nội dung hay hiệu lực, nhưng có vai trò lớn trong việc bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả năng tiếp cận của pháp luật. Bản chất của hợp nhất là hoạt động kỹ thuật - pháp lý, có tính trung gian giữa sửa đổi và pháp điển hóa. Nó giúp loại bỏ sự trùng lặp, mâu thuẫn giữa các quy định, đồng thời làm rõ hệ thống quy phạm hiện hành. Nhờ đó, hoạt động hợp nhất góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và giảm chi phí quản lý. Các nguyên tắc hợp nhất được xác định gồm: (i) Chỉ hợp nhất văn bản do cùng một cơ quan ban hành; (ii) Không làm thay đổi nội dung, hiệu lực của văn bản; (iii) Tuân thủ trình tự, kỹ thuật hợp nhất; (iv) Bảo đảm tính chính xác, rõ ràng, thống nhất về hình thức trình bày. Những nguyên tắc này thể hiện tính chặt chẽ và khoa học của quy trình lập pháp, đồng thời bảo đảm tính hợp pháp của văn bản hợp nhất. Quy trình hợp nhất gồm các bước: (i) Rà soát nội dung sửa đổi; xây dựng dự thảo hợp nhất; (ii) Kiểm tra kỹ thuật; (iii) Ký xác thực và công bố. Văn bản hợp nhất không có giá trị pháp lý độc lập mà có giá trị tra cứu và viện dẫn chính thức, giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân tra cứu nhanh chóng và chính xác. Vai trò của hợp nhất VBQPPL thể hiện ở việc duy trì sự ổn định, minh bạch và hệ thống của pháp luật. Đây là công cụ hữu hiệu giúp hệ thống hóa văn bản, hỗ trợ cải cách hành chính và pháp điển hóa. Hoạt động hợp nhất có ý nghĩa đặc biệt trong lĩnh vực tài chính. Do là lĩnh vực có số lượng văn bản lớn, thường xuyên thay đổi để đáp ứng yêu cầu quản lý. Việc hợp nhất kịp thời giúp tránh trùng lặp, sai lệch giữa các quy định về thuế, ngân sách, hải quan, tài sản công, giá cả, thị trường tài chính, qua đó nâng cao tính thống nhất và ổn định của hệ thống pháp luật tài chính.

(2) Đề tài đã nghiên cứu và phân tích kinh nghiệm của nhiều quốc gia có hệ thống pháp luật phát triển như Anh, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc và Singapore. Ở các quốc gia này, hoạt động hợp nhất văn bản pháp luật được xem là một khâu quan trọng trong quá trình hiện đại hóa và pháp điển hóa hệ thống pháp luật quốc gia. Ở Anh và Pháp, việc hợp nhất được thực hiện thông qua các cơ sở dữ liệu pháp luật tập trung, do cơ quan nhà nước quản lý và cập nhật thường xuyên, bảo đảm mọi sửa đổi, bổ sung đều được tích hợp kịp thời vào bản hợp nhất. Nhật Bản và Hàn Quốc thành lập cơ quan chuyên trách về hợp nhất và pháp điển hóa, chịu trách nhiệm toàn diện từ rà soát, chỉnh lý đến công bố văn bản, đồng thời áp dụng phần mềm pháp lý thông minh để tự động nhận diện và tích hợp các điều khoản sửa đổi. Trong khi đó, Singapore nổi bật với việc đẩy mạnh chuyển đổi số và minh bạch hóa thông tin pháp luật. Quốc gia này đã xây dựng nền tảng pháp lý điện tử có giá trị pháp lý chính thức, giúp người dân và doanh nghiệp dễ dàng tra cứu, đối chiếu và áp dụng thống nhất quy định hiện hành. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, đề tài đã rút ra 05 bài học chủ yếu cho Việt Nam. Thứ nhất, cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về hợp nhất VBQPPL. Phạm vi điều chỉnh nên được mở rộng cho cả văn bản do địa phương ban hành và trao giá trị pháp lý chính thức cho văn bản hợp nhất, bảo đảm tính thống nhất và hiệu lực trong áp dụng. Thứ hai, nên thiết lập cơ quan hoặc đơn vị chuyên trách trong lĩnh vực tài chính để thực hiện công tác hợp nhất tập trung, chuyên môn hóa và gắn trách nhiệm pháp lý rõ ràng với cơ quan chủ trì. Thứ ba, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) và chuyển đổi số trong toàn bộ quy trình hợp nhất, bao gồm số hóa dữ liệu pháp luật và sử dụng phần mềm pháp lý tự động, giúp cập nhật, đối chiếu và công bố văn bản nhanh chóng, chính xác. Thứ tư, bảo đảm tính công khai, minh bạch và khả năng tiếp cận của văn bản hợp nhất thông qua việc công bố trên các cổng thông tin điện tử, tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp và cơ quan quản lý tra cứu, áp dụng thống nhất. Thứ năm, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu cho đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế. Trọng tâm là nâng cao kỹ năng pháp lý, kỹ thuật hợp nhất và ứng dụng công nghệ số.

 (3) Nghiên cứu đã đánh giá công tác hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính giai đoạn 2015 -2024, đã đạt được những kết quả bước đầu, góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính tính thống nhất, minh bạch và khả thi của hệ thống pháp luật tài chính. Việc thực hiện Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL năm 2012 đã được Bộ Tài chính triển khai nghiêm túc, số lượng văn bản được hợp nhất tăng nhanh, đặc biệt ở các lĩnh vực quan trọng như thuế, hải quan, ngân sách, tài sản công, giá và thị trường tài chính. Việc công bố văn bản hợp nhất trên Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính góp phần nâng cao tính minh bạch, giảm trùng lặp và mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật tạo điều kiện thuận lợi cho việc tra cứu và áp dụng pháp luật, đồng thời hỗ trợ công tác cải cách hành chính và chuẩn hóa hệ thống pháp luật tài chính.

Tuy nhiên đề tài cũng chỉ ra hoạt động hợp nhất văn bản vẫn tồn tại nhiều hạn chế về cơ sở pháp lý, tổ chức thực hiện, kỹ thuật nghiệp vụ và nguồn lực. Pháp lệnh Hợp nhất VBQPPL hiện chỉ áp dụng với văn bản trung ương, chưa bao quát văn bản địa phương; đồng thời văn bản hợp nhất chưa có giá trị pháp lý chính thức, khiến người dùng vẫn phải tra cứu song song giữa văn bản gốc và sửa đổi. Khối lượng văn bản tài chính lớn, thường xuyên thay đổi trong khi quy trình hợp nhất còn thủ công và chậm cập nhật, dẫn tới thiếu đồng bộ, thậm chí sai sót về trích dẫn, chú thích kỹ thuật. Về tổ chức, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong Bộ Tài chính chưa thật sự hiệu quả, trách nhiệm giữa cơ quan chủ trì, pháp chế và đơn vị công bố còn chồng chéo. Một số đơn vị xác định phạm vi hợp nhất chưa thống nhất, dẫn đến chậm trễ hoặc bỏ sót nội dung. Nhân lực làm công tác hợp nhất còn mỏng, chủ yếu kiêm nhiệm, thiếu đào tạo chuyên sâu về kỹ thuật hợp nhất và công nghệ hỗ trợ. Công tác kiểm tra, thẩm định và hiệu đính văn bản hợp nhất chưa có quy định thống nhất, khiến chất lượng chưa bảo đảm. Bên cạnh đó, nguồn kinh phí thực hiện còn hạn hẹp, chưa tương xứng với khối lượng và tính chất công việc. Một nguyên nhân quan trọng khác là ứng dụng CNTT còn hạn chế, chưa hình thành cơ sở dữ liệu pháp luật tài chính tập trung, tích hợp và tự động cập nhật. Việc hợp nhất chủ yếu thực hiện thủ công, trong khi cổng thông tin của Bộ thiếu công cụ tra cứu thông minh, chưa liên thông với cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Công tác giám sát, đánh giá chất lượng hợp nhất chưa được chú trọng, thiếu tiêu chí và cơ chế kiểm tra, dẫn đến việc hợp nhất chưa trở thành nhiệm vụ thường xuyên.

Nhìn chung, công tác hợp nhất VBQPPL trong lĩnh vực tài chính đã đạt tiến bộ về quy mô và tính minh bạch, nhưng vẫn cần tiếp tục hoàn thiện thể chế, kiện toàn tổ chức và đẩy mạnh chuyển đổi số nhằm bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật tài chính trong giai đoạn tới.

 (4) Trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận, thực tiễn trong nước và kinh nghiệm quốc tế, đề tài đã đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao chất lượng và tính pháp lý của công tác VBQPPL trong lĩnh vực tài chính. Trước hết, cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về hợp nhất văn bản, trong đó nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh VBQPPL theo hướng mở rộng phạm vi áp dụng đối với cả văn bản do địa phương ban hành. Đồng thời quy định rõ giá trị pháp lý chính thức của văn bản hợp nhất để tăng tính ràng buộc và khả năng áp dụng trong thực tiễn. Ngoài ra, cần kiện toàn bộ máy tổ chức và cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tài chính. Đồng thời thiết lập đầu mối chuyên trách về hợp nhất văn bản, bảo đảm quy trình thực hiện thống nhất, rõ trách nhiệm và minh bạch trong công bố kết quả. Đề tài cũng đề xuất cần quan tâm đến việc chuẩn hóa quy trình và kỹ thuật hợp nhất. Đề xuất ban hành hướng dẫn thống nhất về cách trình bày, chú thích, đánh số điều khoản và ký xác thực, đồng thời tổ chức tập huấn thường xuyên để nâng cao năng lực nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ pháp chế. Bên cạnh đó, việc đẩy mạnh ứng dụng CNTT và chuyển đổi số cần được coi là giải pháp trọng tâm, hướng tới xây dựng cơ sở dữ liệu hợp nhất văn bản tài chính điện tử, tích hợp với Cổng thông tin pháp luật quốc gia. Từ đó bảo đảm tính công khai, dễ tra cứu và giảm thiểu sai sót kỹ thuật. Ngoài ra, cần bảo đảm nguồn lực tài chính và nhân sự tương xứng với yêu cầu công việc, có cơ chế đãi ngộ phù hợp nhằm thu hút chuyên gia pháp lý có trình độ cao tham gia công tác hợp nhất. Cuối cùng, cần tăng cường kiểm tra, giám sát và đánh giá kết quả hợp nhất, ban hành bộ tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản, gắn kết quả thực hiện với cơ chế khen thưởng.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 1847/QĐ-BTC ngày 27/5/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

Tống Thị Hậu

Vụ Pháp chế