Từ năm 1993, khi cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại viện trợ cho Việt Nam đến nay, nhờ thực hiện đường lối đổi mới, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế, tranh thủ và sử dụng có hiệu quả sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế, Việt Nam đã thu được những kết quả đáng khích lệ trong phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), vay ưu đãi nước ngoài đã đóng vai trò quan trọng, góp phần hỗ trợ Chính phủ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đổi mới kinh tế đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường năng lực thể chế, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. 

Từ năm 2017, Việt Nam đã “tốt nghiệp IDA”, huy động vốn theo điều kiện tiêu chuẩn ODA giảm dần, chuyển sang vay kém ưu đãi. Bên cạnh đó, nước ta đã trở thành nhóm nước có thu nhập trung bình, mở ra cơ hội cho Việt Nam tiếp cận với các nguồn vốn đa dạng hơn từ các nhà tài trợ song phương, đa phương, các tổ chức tài chính, cũng như các nhà đầu tư quốc tế mà không bị bó hẹp với một số nhà tài trợ truyền thống như trước đây. Tuy nhiên, đặc điểm chung của các nguồn vốn này là kém ưu đãi hơn so với nguồn vốn ODA, hoặc với điều kiện được xác định tuỳ thuộc vào điều kiện của thị trường vốn, có thể dẫn đến những tác động tiêu cực đối với hoạt động vay và trả nợ của Chính phủ. Với chi phí huy động vốn vay cao hơn và tiệm cận dần với lãi suất trên thị trường vốn quốc tế, đòi hỏi phải có giải pháp đổi mới quản lý sử dụng nguồn lực này hiệu quả nhằm đáp ứng một phần nhu cầu vốn cho cân đối ngân sách, đầu tư phát triển, đảm bảo khả năng trả nợ trong tương lai, tránh tạo gánh nặng nợ cho ngân sách nhà nước (NSNN), an toàn về nợ công và an ninh tài chính quốc gia. Đồng thời, tránh việc “tốt nghiệp IDA” nhưng phải quay lại “vay IDA” như thực tế đã xảy ra đối với một số quốc gia, không rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”, nhằm củng cố, phát triển toàn diện đất nước trong kỷ nguyên mới “Kỷ nguyên vươn mình của dân tộc”. Vì vậy việc nghiên cứu nội dung “Đổi mới quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vay ưu đãi nước ngoài khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình” có ý nghĩa thực tiễn cao, cho phép các nhà hoạch định chính sách lượng hoá tác động lên cán cân ngân sách và quy mô nợ công dưới các kịch bản tăng trưởng kinh tế, diễn biến vĩ mô và nhu cầu huy động vốn của nền kinh tế nhằm đảm bảo nợ nước ngoài quốc gia trong giới hạn cho phép.  

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận về thu nhập trung bình, thu hút và sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài, đề tài nghiên cứu thực trạng thu hút, sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2023. Từ đó, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới quản lý, huy động và sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài trong giai đoạn tới.  

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu chính sách cung cấp ODA, vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài cho các nước có thu nhập trung bình; tồn tại, hạn chế, nguyên nhân, bài học kinh nghiệm. Từ đó kiến nghị các giải pháp đổi mới quản lý nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài. Đề tài thực hiện nghiên cứu trong giai đoạn 2011 - 2023 và kiến nghị các giải pháp chính sách đến năm 2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống hóa các vấn đề lý luận về thu nhập trung bình và nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài để làm căn cứ cho việc đánh giá thực trạng quản lý nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài tại Việt Nam và đề xuất các giải pháp đổi mới quản lý nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài tại Việt Nam thời gian tới.

Thu nhập trung bình được hiểu là khoản của cải tính bằng tiền của một nền kinh tế nhận được trong một khoảng thời gian nhất định. Các quốc gia thu nhập trung bình chiếm tỷ trọng dân số khoảng 70% dân số thế giới (khoảng 5 tỷ người) và chiếm trên 73% dân số có khó khăn về kinh tế trên thế giới, chiếm một phần ba GDP toàn cầu, các nước có thu nhập trung bình đang là động lực quan trọng cho tăng trưởng toàn cầu. Tuy nhiên, nhiều quốc gia trên thế giới đã rơi vào “bẫy thu nhập trung bình” khi nền kinh tế có tốc độ phát triển khá nhanh và đạt được mức thu nhập trung bình, nhưng sau đó lại rơi vào tình trạng phát triển chậm hơn hẳn. 

Vốn ODA, vay ưu đãi là cần thiết cho sự phát triển của một quốc gia, là nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng. Tùy thuộc vào nhóm nước, tiêu chuẩn, mục tiêu tài trợ, cách thức quản lý, sử dụng vốn, các quốc gia có thể phân loại vốn ODA, ưu đãi nước ngoài theo những tiêu thức sau: Chủ thể tài trợ, đặc điểm nguồn vốn, đối tượng sử dụng vốn, mục đích sử dụng. Hiện nay, một số các tổ chức tài chính quốc tế cung cấp nguồn vốn vay ưu đãi cho các nước có thu nhập trung bình là Ngân hàng Thế giới - WB (vốn vay hình thức IBRD), Ngân hàng Phát triển châu Á - ADB (vốn vay OCR); vay từ một số tổ chức đại diện các nước (JBIC Nhật Bản, China eximbank….). Để cho vay, WB thực hiện việc phân loại các quốc gia chủ yếu thành 4 nhóm bao gồm: Nhóm nước thu nhập thấp, nhóm nước có thu nhập trung bình thấp, nhóm nước thu nhập trung bình cao và nhóm nước thu nhập cao. Tiêu chí để phân loại chủ yếu dựa vào tổng hợp của 3 yếu tố chính bao gồm: (i) Thu nhập bình quân đầu người (GNI); (ii) Mức độ tin cậy về khả năng trả nợ đối với nguồn vay IBRD; (iii) Khả năng thực thi chính sách. Trong khi đó, ADB đang thực hiện nhiều hình thức cho vay với các điều kiện khác nhau như: Cho vay dự án đầu tư với quy mô được xác định và các sản phẩm đầu ra hữu hình; cho vay ngành cụ thể là các khoản cho vay hỗ trợ phát triển một ngành hoặc một lĩnh vực của các quốc gia đang phát triển; các khoản vay trung gian tài chính (FIL) nhằm cung cấp tài chính cho các trung gian tài chính tham gia được phép vay để cho vay lại và tự chịu rủi ro tín dụng; cho vay hỗ trợ khẩn cấp (EAL) nhằm xây dựng lại các tài sản vật chất có ưu tiên cao và phục hồi các hoạt động kinh tế xã hội, quản lý nhà nước ngay sau thảm họa và trong trường hợp khẩn cấp; cho vay đa đợt (MFF) hỗ trợ các dự án lớn, chương trình đầu tư kéo dài…

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài của một số nước trên thế giới. Một số nước như Trung Quốc (đã vay vốn IBRD từ khá lâu trước khi đạt đến ngưỡng thu nhập theo quy định của WB) không phân biệt vốn vay cho ngành cứng (cơ sở hạ tầng) hay ngành mềm (xã hội), mà sử dụng linh hoạt các khoản vay ưu đãi để hỗ trợ quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, cải thiện phúc lợi cho người nghèo và cận nghèo, đồng thời phát triển và áp dụng thực tiễn quản lý nguồn lực đầu tư bền vững. Bên cạnh đó, khi vay vốn, Trung Quốc thường kết hợp viện trợ của nhà tài trợ song phương để giảm bớt chi phí vôn vay. Trong nhiều dự án, tỷ trọng vốn vay ưu đãi ở mức tương đối thấp (từ 30 - 50%), phần còn lại là vốn đối ứng trong nước. Đồng thời, nguồn vốn vay về được Chính phủ chuyển cho ngân sách địa phương và ngân sách địa phương có nghĩa vụ cân đối trả nợ, bất kể dự án thuộc lĩnh vực nào. Nhờ cơ chế phân cấp trách nhiệm hoàn trả này, tính kỷ luật tài chính được đề cao và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài không dồn hết về ngân sách trung ương. 

Một số nước Mỹ la-tinh như Mexico, vốn vay ưu đãi thậm chí còn được sử dụng để tài trợ cho các chương trình bảo trợ xã hội của Chính phủ thông qua Quỹ bảo hiểm xã hội; các chương trình tư vấn và phân tích chính sách. Ngoài ra, phần lớn vốn vay được dùng tập trung cho vay chính sách phát triển (DPL) nhằm hỗ trợ Chính phủ thực hiện chiến lược phát triển quốc gia. Bên cạnh đó, quy mô vay ưu đãi của các nước cũng được điều chỉnh theo từng thời kỳ, phù hợp với khả năng trả nợ của ngân sách tại thời điểm đó. Nhìn chung, điều kiện ngân sách, mức dự trữ ngoại hối và thu nhập đầu người của các quốc gia này đều cao hơn so với Việt Nam trong bối cảnh hiện nay. 

Trên cơ sở tổng hợp các kinh nghiệm nêu trên, đề tài rút ra 04 bài học giá trị thực tiễn tham chiếu cho Việt Nam trong việc đổi mới quản lý nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài như sau: (i) Tập trung phát triển kinh tế - xã hội, phấn đấu duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng kinh tế, đẩy mạnh cơ cấu lại kinh tế, nâng cao năng suất lao động, hiêu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế cũng như năng lực cạnh tranh của quốc gia nhằm tránh nguy cơ rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”; (ii) Cần nhận thức đúng đắn về ODA, vay ưu đãi “không phải là nguồn cho không” mà chủ yếu là các khoản vay nợ nước ngoài có điều kiện. Do vậy, phải phải đề cao tính tự lực, tự cường và xây dựng chính sách quản lý nợ chủ động, hiệu lực, hiệu quả, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Đồng thời cần tranh thủ huy động nguồn vốn ODA, gắn với kiểm soát chặt chẽ rủi ro vay ưu đãi và vay thương mại nước ngoài, từng bước chuyển dịch sang  huy động vốn trong nước đi đôi với việc phát triển thị trường vốn, thị trường trái phiếu chính phủ; (iii) Xây dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ, đảm bảo lợi ích hài hòa và chia sẻ rủi ro giữa các bên tạo nền tảng thuận lợi cho việc triển khai thành công các chương trình, dự án; (iv) Không nên phụ thuộc quá nhiều vào nguồn vay nước ngoài, kể cả các khoản vay có ưu đãi, tránh tình trạng chú trọng vào quy mô vốn vay mà xem nhẹ hiệu quả sử dụng vốn. 

(3) Đề tài đã khái quát về kinh tế vĩ mô của Việt Nam; tổng hợp, phân tích thực trạng các quy định của pháp luật, tình hình huy động và sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2023. Việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA vay ưu đãi, trong thời gian qua được đánh giá về cơ bản đạt hiệu quả và có tác động tích cực đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo của Việt Nam. Đánh giá một cách tổng thể, việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi của Việt Nam trong thời gian qua đã được thực hiện theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước là ưu tiên sử dụng nguồn lực này để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân: (i) Về mặt chính trị, Việt Nam đã khai thác ODA, vay ưu đãi nhằm góp phần hiện thực hóa một cách có hiệu quả chủ trương, chính sách ngoại giao đa dạng hóa, đa phương hóa của Đảng và Nhà nước Việt Nam để phục vụ chính trị đối ngoại và ngoại giao kinh tế; (ii) Về mặt thể chế, chính sách quản lý ODA, vay ưu đãi nước ngoài, Việt Nam đã chủ động khai thác, tận dụng những mặt tích cực của ODA, vay ưu đãi để phục vụ cho công cuộc đổi mới, tái cơ cấu nền kinh tế, xây dựng một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa; (iii) Về mặt kinh tế nguồn vốn ODA, vay ưu đãi được đánh giá đã góp phần tác động tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước, đáp ứng một phần quan trọng nhu cầu vốn để thực hiện các mục tiêu đầu tư phát triển của Nhà nước, hỗ trợ NSNN, đồng thời góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới và thúc đẩy tiến trình hội nhập của Việt Nam với khu vực và thế giới, góp phần tích cực chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển lực lượng sản xuất; (iv) Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi ngày càng được nâng cao; (v) Các doanh nghiệp, đơn vị có sử dụng vốn ODA và các nhà thầu thực hiện các hợp đồng đã góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, tham gia phát triển nguồn nhân lực, cũng như kinh nghiệm điều hành và quản lý dự án quốc tế. 

Bên cạnh những kết quả đạt được, vừa đảm bảo huy động được lượng vốn lớn, quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, xóa đói giảm nghèo, vừa đảm bảo an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia, công tác quản lý vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài tại Việt Nam đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc như: Khung pháp lý có liên quan đến công tác quản lý ODA, vay ưu đãi nước ngoài Việt Nam vẫn còn bất cập; hạn chế về điều kiện huy động vốn vay khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, dẫn đến phải vay vốn từ hai tổ chức tài chính WB và ADB với lãi suất thị trường; còn vướng mắc ở một số khâu trong công tác tổ chức thực hiện chương trình, dự án, làm cho tốc độ giải ngân chậm, ảnh hưởng đến việc hoàn thành và đưa dự án vào sử dụng, giảm hiệu quả đầu tư; vướng mắc do khác biệt về chính sách, quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ; vẫn còn tồn tại một số dự án vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài gặp khó khăn trong trả nợ, phát sinh nợ quá hạn kéo dài qua các thời kỳ chưa được xử lý dứt điểm. Nguyên nhân của những hạn chế này là do tiến trình hội nhập quốc tế và chuyển sang nhóm nước thu nhập trung bình diễn ra trong bối cảnh kinh tế - chính trị thế giới nhiều biến động; các cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, đại dịch Covid-19 và xung đột tại một số khu vực đã tác động mạnh đến tiến trình hoàn thiện thể chế kinh tế, phương thức điều hành kinh tế - xã hội và sự phát triển ổn định của kinh tế vĩ mô của Việt Nam. Bên cạnh đó, chính sách và khung pháp lý về quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA, vay ưu đãi chưa theo kịp quá trình chuyển đổi từ nước có thu nhập thấp sang nhóm nước có thu nhập trung bình; công tác phối hợp giữa các bộ, ngành, các địa phương có lúc, có nơi chưa đồng bộ, chặt chẽ, kịp thời. Việc phát sinh nợ xấu, nợ quá hạn của một số chương trình, dự án vay lại vốn ODA, vay ưu đãi một phần do tình hình sản xuất - kinh doanh của đơn vị vay gặp khó khăn, hiệu quả dự án không như mục tiêu đặt ra ban đầu; đồng thời, năng lực cũng như tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ của một số chủ đầu tư, ban quản lý dự án còn hạn chế.

(4) Đề tài dự báo bối cảnh quốc tế và trong nước; trình bày mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu vốn đầu tư giai đoạn 2026 - 2030, dự báo nhu cầu và khả năng vay của Chính phủ, đưa ra quan điểm và định hướng quản lý vồn ODA, vay ưu đãi nước ngoài giai đoạn 2026 - 2030. Từ đó, đề xuất 06 giải pháp, điều kiện và lộ trình thực hiện các giải pháp đổi mới quản lý vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài đến năm 2030 tại Việt Nam. Các giải pháp trọng tâm được đề tài đề xuất gồm: (i) Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật: Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của các luật theo hướng đơn giản hóa, phân cấp mạnh mẽ, đúng thẩm quyền nhằm tháo gỡ vướng mắc, hài hòa hóa quy trình thủ tục  giữa Việt Nam và đối tác phát triển để đảm bảo minh bạch, hiệu quả. (ii) Đổi mới chính sách huy động, sử dụng vốn vay thông qua việc sửa đổi một số nghị định (Nghị định số 114/2021/NĐ-CP ngày 16/12/2021, Nghị định số 20/2023/NĐ-CP ngày 04/5/2023; Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018, Nghị định số 79/2021/NĐ-CP ngày 16/8/2021) nhằm tạo hành lang pháp lý đồng bộ cho quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Đồng thời, cần nghiên cứu cơ chế chính sách để tạo hành lang pháp lý về quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi thuộc nhiệm vụ chi của NSNN cho các dự án quan trọng, quy mô lớn có tính chất xoay chuyển tình thế, chuyển đổi trạng thái trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông chiến lược, năng lượng tái tạo, nông nghiệp thông minh, phát thải carbon thấp, chuyển đổi số, ứng phó biến đổi khí hậu. Bên cạnh đó, quy định pháp luật về tài sản công cũng cần được rà soát nhằm giải quyết triệt để vấn đề tài sản đảm bảo theo hướng đơn giản, tạo thuận lợi cho quá trình thực thi. (iii) Thúc đẩy tiến độ thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi, tập trung tháo gỡ các vướng mắc phát sinh, bảo đảm tiến độ thực hiện và tuân thủ cam kết tại các Hiệp định đã ký. Tăng cường phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước, chủ quản, chủ dự án và nhà tài trợ trong kiểm điểm, đề xuất giải pháp đẩy nhanh ký kết, nâng cao tỷ lệ giải ngân. Đồng thời, kịp thời hỗ trợ chủ dự án xử lý khó khăn, bảo đảm cân đối và bố trí đủ vốn đối ứng theo kế hoạch hằng năm. (iv) Tăng cường quản lý rủi ro đối với các khoản vay ODA và vay ưu đãi thông qua việc hoàn thiện quy định về nhận diện, đo lường và đánh giá rủi ro; sửa đổi tiêu chí phân loại nợvà ban hành các quy định cụ thể về xử lý rủi ro tỷ giá, lãi suất và tín dụng cho vay lại; sớm trình cấp có thẩm quyền phương án xử lý nợ xấu, nợ quá hạn; đồng thời nghiên cứu cơ chế trích lập và sử dụng dự phòng ngân sách để kiểm soát rủi ro, bảo đảm tuân thủ cam kết quốc tế. (v) Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA và vay ưu đãi thông qua tăng cường thẩm định, quản lý chặt chẽ đầu tư công, lập và giao kế hoạch sát thực tế, bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn, khả năng trả nợ ngân sách và ưu tiên bố trí vốn cho các chương trình, dự án phát triển trọng điểm. (vi) Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ chuyên môn thông qua việc nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, ngoại ngữ và tin học cho đội ngũ cán bộ quản lý và thực hiện dự án ODA, vốn vay ưu đãi; xây dựng năng lực chuẩn bị, quản lý thực hiện chương trình, dự án theo hướng chuyên nghiệp và bền vững; đồng thời đảm bảo điều kiện vật chất và tinh thần để cho cán bộ yên tâm công tác, hạn chế tiêu cực, qua đó đảm bảo việc triển khai được thực hiện hài hòa giữa quy định của Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 402/QĐ-BTC ngày 26/02/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

ThS. Võ Hữu Hiển

Cục Quản lý nợ và Kinh tế đối ngoại