Tính đến cuối năm 2023, cả nước có 841 doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước, trong đó có 473 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, 198 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ và 142 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống. Các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) mặc dù chiếm tỷ trọng thấp về số lượng trong toàn bộ khu vực doanh nghiệp nhưng vẫn nắm giữ nguồn lực lớn về vốn (trên 1,83 triệu tỷ đồng) và tài sản (3,89 triệu tỷ đồng), đóng góp đáng kể vào ngân sách nhà nước (NSNN), tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm cho hơn 1,2 triệu lao động. Tuy nhiên, trong suốt 05 năm qua, bên cạnh một số doanh nghiệp được đánh giá hoạt động sản xuất - kinh doanh có hiệu quả, còn rất nhiều doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ có dấu hiệu mất an toàn tài chính, nhiều dự án thua lỗ đã và đang được xử lý. Trong giai đoạn vừa qua, hệ thống khung pháp lý phục vụ quản lý, giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp đã được hình thành tương đối đồng bộ. Tuy nhiên, qua thực tế triển khai, khung pháp lý hiện hành đã phát sinh một số bất cập.

Năm 2020, Quốc Hội đã thông qua Luật Doanh nghiệp sửa đổi, trong đó mở rộng khái niệm về DNNN bao gồm cả các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ cổ phần/vốn góp chi phối. Điều này đòi hỏi phải rà soát lại, điều chỉnh bộ tiêu chí Luật Doanh nghiệp năm 2000. Bên cạnh đó, Quy định hiện hành về giám sát tài chính DNNN chủ yếu vẫn tập trung vào giám sát tính tuân thủ quy định và việc bảo toàn, phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trong khi thông lệ quốc tế cho thấy việc giám sát tài chính nên tập trung giám sát hiệu quả đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp và giám sát rủi ro của doanh nghiệp, qua đó giúp cảnh báo sớm, có các biện pháp can thiệp kịp thời từ phía cơ quan chủ sở hữu và người lãnh đạo doanh nghiệp. Tuy nhiên, để thực hiện được mục tiêu này, ngoài việc hoàn thiện bộ tiêu chí, chỉ số giám sát toàn diện, còn cần có bộ cơ sở dữ liệu (CSDL) trong và ngoài doanh nghiệp, CSDL về ngành và hiện đại hóa công cụ hỗ trợ công tác tổng hợp, phân tích, cảnh báo. 

Trước thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN và khung khổ pháp lý cho việc quản lý, giám sát vốn nhà nước đầu tư tại 5 doanh nghiệp, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 73/NQ-CP giao Bộ Tài chính rà soát, đánh giá tình hình triển khai Luật số 69/2014/QH13 về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhằm khắc phục các tồn tại, hạn chế của Luật này, đặc biệt liên quan đến quản trị DNNN và hiệu quả đầu tư vốn nhà nước. Bên cạnh đó, tại Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số gia đã nhấn mạnh quan điểm “Quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương trên môi trường số, kết nối và vận hành thông suốt giữa các cơ quan trong hệ thống chính trị. Hoàn thành xây dựng, kết nối, chia sẻ đồng bộ CSDL quốc gia, CSDL các ngành; khai thác và sử dụng có hiệu quả tài nguyên số, dữ liệu số, hình thành sàn giao dịch dữ liệu”, đặt ra yêu cầu chuyển đổi số trong quản lý DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước, hình thành CSDL chung, thống nhất phục vụ quản lý nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp” có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhằm cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn để Bộ Tài chính sử dụng trong quá trình sửa đổi Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và xây dựng các Nghị định hướng dẫn luật. Đồng thời, góp phần chuẩn hóa, số hóa dữ liệu; kết nối, chia sẻ dữ liệu về DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước giữa các bộ, ngành.  

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu đề xuất hoàn thiện bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp  phù hợp với từng cấp chủ thể quản lý, giám sát; đồng thời khuyến nghị phương thức sử dụng bộ chỉ tiêu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, giám sát và công khai minh bạch vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước tại doanh nghiệp từ cơ sở lý luận, thực tiễn thực hiện đến giải pháp trên góc độ chủ thể sử dụng thông tin (các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu). Đề tài cũng đánh giá thực trạng bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước tại doanh nghiệp cấp I ở Việt Nam và khảo cứu kinh nghiệm của một số nước. Đề tài phân tích, đánh giá thực trạng trong giai đoạn 2016 - 2023 và đề xuất giải pháp trong thời gian tới.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, về bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Theo đó, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vừa mang những đặc điểm của nguồn vốn kinh doanh nói chung, đồng thời, do gắn liền với chủ sở hữu đặc biệt là Nhà nước, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng có những đặc trưng cơ bản. Trong đó, những đặc trưng về nguồn gốc hình thành, cơ chế sở hữu và mục đích đầu tư đã làm cho vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có những khác biệt cơ bản với nguồn vốn của các chủ thể khác tại doanh nghiệp. Việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn, đảm bảo nguyên tắc “quyền sở hữu đi đôi với quyền kiểm soát”, vốn nhà nước đầu tư phải được quản lý, giám sát, không phân biệt ngành nghề, lĩnh vực, tỷ lệ Nhà nước nắm giữ, cơ quan quyết định thành lập doanh nghiệp. 

Bộ chỉ tiêu Báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là một bộ công cụ rất quan trọng đối với các các quan quản lý nhà nước, cơ quan chủ sở hữu và đội ngũ lãnh đạo nhằm giúp quản lý, giám sát phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, cũng như trong việc điều hành sản xuất - kinh doanh tại doanh nghiệp. Phạm vi của Bộ chỉ tiêu báo cáo về tình hình vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được Đề tài khuyến nghị là các chỉ tiêu trên Báo cáo tài chính riêng và Báo cáo tài chính hợp nhất (đối với các doanh nghiệp hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con); phạm vi báo cáo cần được bao gồm các doanh nghiệp cấp 1 mà nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Riêng đối với các doanh nghiệp mà Nhà nước không nắm giữ cổ phần chi phối, chỉ tiêu báo cáo cần rất khác biệt so với chỉ tiêu báo cáo của nhóm còn lại, chỉ nên tập trung vào khía cạnh của nhà đầu tư tài chính. Bộ chỉ tiêu báo cáo tổng hợp về khu vực DNNN cần phải bao gồm cả 3 nhóm sau: Chỉ tiêu tổng quan, chỉ tiêu tài chính và chỉ tiêu phi tài chính. Bên cạnh đó, mỗi chủ thể sẽ có những mối quan tâm khác nhau và yêu cầu bộ báo cáo với các chỉ tiêu riêng. Trong đó, ở cấp độ quốc gia sẽ yêu cầu bộ chỉ tiêu báo cáo tổng hợp cấp quốc gia và bộ chỉ tiêu công khai; ở cấp độ chủ sở hữu và cấp độ doanh nghiệp cũng sẽ yêu cầu bộ chỉ tiêu tương ứng cho mục tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động, giám sát tài chính, điều hành sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp. Bộ chỉ tiêu báo cáo vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố khác nhau từ quan điểm, định hướng, khung pháp lý; đặc điểm, vai trò của DNNN; sự phối kết hợp giữa các chủ thể quản lý, giám sát; phương thức sử dụng bộ chỉ tiêu; ứng dụng công nghệ thông tin….

(2) Đề tài lựa chọn 03 quốc gia gồm Trung Quốc, Malaysia và Đức để nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế đại diện cho các mức độ phát triển và mô hình quản trị khác nhau. Trong đó, Trung Quốc có hệ thống DNNN lớn và đa dạng, chiếm vai trò chủ đạo trong nhiều ngành kinh tế chiến lược, có hệ thống chỉ tiêu giám sát riêng biệt và minh bạch, dựa trên cải cách quản trị, tách bạch vai trò chủ sở hữu và điều hành, chú trọng đánh giá hiệu quả vốn đầu tư. Malaysia quản lý vốn nhà nước chủ yếu thông qua các quỹ đầu tư công lớn như Khazanah Nasional, vận hành theo mô hình đầu tư tài chính chuyên nghiệp với bộ chỉ tiêu rõ ràng, minh bạch và gắn với hiệu quả danh mục. Đức áp dụng hệ thống báo cáo vốn nhà nước rất rõ ràng, chi tiết, tuân thủ nguyên tắc quản trị tài sản công của EU, nhấn mạnh tính công khai, trách nhiệm giải trình và đánh giá hiệu quả theo chuẩn mực quốc tế. Trên cơ sở khuyến nghị của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) và nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đề tài rút ra 08 bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau: (i) Bộ chỉ tiêu cần đầy đủ ba nhóm: tổng quan, tài chính và phi tài chính; (ii) Báo cáo tổng hợp cấp quốc gia phải ngắn gọn, bao quát và phản ánh sức khỏe DNNN; (iii) Đối với báo cáo tổng quan về khu vực DNNN, Cần có chỉ số đo lường đóng góp của DNNN đối với kinh tế – xã hội; (iv) Để đánh giá được khả năng phát triển của doanh nghiệp, cần bổ sung các chỉ tiêu dự báo (leading indicators) bên cạnh chỉ tiêu trễ; (v) Cần nghiên cứu xây dựng bộ chỉ tiêu theo ngành và theo quy mô doanh nghiệp với trọng số phù hợp; (vi) Mở rộng dần chỉ tiêu phi tài chính, đặc biệt về chất lượng dịch vụ và mục tiêu chuyển đổi xanh; (vii) Thiết kế bộ chỉ tiêu theo cấp quản lý, cấp càng cao chỉ tiêu càng tinh gọn; (viii) Tăng minh bạch bằng so sánh kết quả DNNN với khu vực doanh nghiệp khác trong cùng ngành nhằm tạo áp lực nâng cao hiệu quả hoạt động.   

(3) Đề tài đã nghiên cứu và làm rõ thực trạng bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam, phương thức sử dụng bộ chỉ tiêu báo cáo hiện nay, các CSDL liên quan và mức độ kết nối chia sẻ tương thích giữa các CSDL này. Bộ chỉ tiêu đang được sử dụng cho nhiều mục tiêu đồng thời, bao gồm: Để tổng hợp các báo cáo gửi Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội; để thực hiện công bố, công khai bằng hình thức gửi báo cáo Quốc hội và công khai thông tin trên cổng thông tin của Bộ Tài chính; để thực hiện nhiệm vụ giám sát tài chính, cảnh báo rủi ro của doanh nghiệp; để thực hiện đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp. Ngoài ra, các thông tin báo cáo từ doanh nghiệp còn phục vụ việc xây dựng các báo cáo đột xuất của Bộ Tài chính theo yêu cầu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp là đầu vào đồng thời của nhiều hệ thống CSDL như sau: (i) Hệ thống thông tin quản lý, giám sát vốn nhà nước tại DN của Bộ Tài chính; (ii) Cơ sở dữ liệu tổng hợp về tài chính của Bộ Tài chính; (iii) CSDL tổng hợp về DNNN của Bộ Kế hoạch Đầu tư; (iv) Các CSDL liên quan khác gồm: CSDL của Tổng cục Thuế; CSDL của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Đánh giá thực trạng bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam cho thấy, các chỉ tiêu báo cáo hiện hành đã đáp ứng được tương đối đầy đủ các nội dung được quy định tại Luật Quản lý sử dụng vốn đầu tư vào sản xuất - kinh doanh tại doanh nghiệp. Nhìn chung, các chỉ tiêu báo cáo theo quy định hiện hành đều đảm bảo rõ ràng, cụ thể, không dẫn tới các cách hiểu, cách đo lường và phân tích khác nhau; phần lớn chỉ tiêu báo cáo hiện nay của Việt Nam là chỉ tiêu định lượng, do vậy đáp ứng được yêu cầu về tính có thể so sánh được; hệ thống chỉ tiêu báo cáo tại các báo cáo hiện nay đạt tiêu chí “Có chất lượng cao”. Hiện nay có 04 CSDL cùng thực hiện việc thu thập thông tin về tình hình tài chính và hiệu quả sản xuất - kinh doanh của DNNN. Bên cạnh đó, CSDL của ngành Thuế cũng thu thập một số thông tin liên quan đến kết quả sản xuất - kinh doanh và tình hình thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với NSNN của doanh nghiệp. Tuy nhiên, các CSDL này hiện chưa được kết nối và chia sẻ dữ liệu với nhau, đồng thời chưa có cơ chế đối chiếu, kiểm tra chéo thông tin giữa các hệ thống. Bên cạnh đó, so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia và lý thuyết về quản lý doanh nghiệp hiệu quả của OECD, Bộ chỉ tiêu báo cáo của Việt Nam còn chưa thực sự đầy đủ theo mục tiêu quản lý, giám sát của các chủ thể. Không những vậy, việc quy định thời hạn gửi báo cáo chưa đảm bảo bảo số liệu báo cáo giám sát được kiểm toán; cơ quan đại diện chủ sở hữu không đảm bảo thời gian để thẩm định và tổng hợp báo cáo gửi về Bộ Tài chính. Ngoài ra, báo cáo hiện nay công khai hiện nay đều ở dạng PDF nên việc tiếp cận thông tin chưa thật sự thuận lợi như trường hợp các thông tin được lưu trữ ở dạng file excel hoặc dữ liệu có thể trích xuất từ các CSDL trực tuyến.

(4) Trong bối cảnh kinh tế và trong nước có nhiều biến động khó lường, DNNN tiếp tục đóng vai trò trọng trong nhiều nền kinh tế trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Tại Việt Nam, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, định hướng mới nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn trong đầu tư, quản lý, giám sát vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh tại doanh nghiệp; từ đó, đặt ra các yêu cầu hoàn thiện bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam. Trên cơ sở nhận diện bối cảnh, cũng như các tồn tại, hạn chế, đề tài đã đề xuất 03 bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp theo từng đối tượng quản lý, giám sát gồm: Bộ chỉ tiêu báo cáo Quốc hội và thực hiện công khai thông tin; Bộ chỉ tiêu báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phục vụ cơ quan đại diện chủ sở hữu.

(i) Đề xuất Bộ chỉ tiêu báo cáo Quốc hội và thực hiện công khai thông tin: Đề tài đề xuất Mẫu Báo cáo tổng hợp cấp quốc gia gồm 02 phần: Phần I. Tổng quan về khu vực DNNN, tình hình đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Báo cáo này gồm 08 nhóm chỉ tiêu tiểu mục được kết cấu vào 04 Nhóm chỉ tiêu chính gồm: Nhóm I: Nhóm chỉ tiêu tổng quan về quy mô đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp; Nhóm II: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; Nhóm III: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình tài chính và kết quả hoạt động của doanh nghiệp (gồm 04 Nhóm tiểu mục); Nhóm IV: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước vào doanh nghiệp (gồm 02 Nhóm tiểu mục). Phần II: Báo cáo tóm tắt về tình hình tài chính và kết quả sản xuất - kinh doanh của một số DNNN có quy mô lớn với mục tiêu giúp Quốc hội và công chúng nắm được thông tin chi tiết của doanh nghiệp mà người đọc muốn đi sâu tìm hiểu sau khi đọc Phần I về tổng quan chung của khu vực DNNN.

(ii) Đề xuất Bộ chỉ tiêu báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ: Đề tài khuyến nghị Bộ chỉ tiêu báo cáo Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ gồm các chỉ tiêu báo cáo Quốc hội đồng thời bổ sung thêm một số nhóm chỉ tiêu cần thiết cho công tác quản lý, điều hành của Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Báo cáo này gồm 18 Nhóm chỉ tiêu tiểu mục được kết cấu vào 09 Nhóm chỉ tiêu chính gồm: Nhóm I: Nhóm chỉ tiêu tổng quan về quy mô đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp; Nhóm II: Nhóm chỉ tiêu về Kế hoạch sản xuất - kinh doanh hằng năm; Nhóm III: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; Nhóm IV: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình tài chính và hoạt động của doanh nghiệp; Nhóm V: Nhóm chỉ tiêu báo cáo về tình hình sắp xếp, cơ cấu lại vốn nhà nước vào doanh nghiệp; Nhóm VI: Nhóm chỉ tiêu về đầu tư ra nước ngoài; Nhóm VII: Nhóm chỉ tiêu về đánh giá hiệu quả hoạt động, xếp loại doanh nghiệp; Nhóm VIII: Nhóm chỉ tiêu về giám sát tài chính doanh nghiệp; Nhóm IX: Nhóm chỉ tiêu về mối quan hệ với NSNN.

(iii) Đề xuất bộ chỉ tiêu về báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phục vụ các cơ quan đại diện chủ sở hữu. Bộ chỉ tiêu báo cáo tình hình vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phục vụ cơ quan đại diện chủ sở hữu phải đáp ứng đồng thời 02 mục tiêu: Thực hiện nghĩa vụ báo cáo, cung cấp thông tin cho cơ quan tài chính, Chính phủ và Quốc hội; phục vụ các nhiệm vụ của cơ quan chủ sở hữu vốn, trong đó trọng tâm là công tác quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, giám sát tài chính và đánh giá xếp loại doanh nghiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Do đó, Đề tài đề xuất Bộ chỉ tiêu quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp của cấp chủ sở hữu gồm 10 Nhóm chỉ tiêu chính tương ứng với 10 nhóm chỉ tiêu mà Bộ Tài chính phải báo cáo Chính phủ và Quốc hội, tuy nhiên đối với 03 nhóm chỉ tiêu sau đây sẽ được bổ sung thêm các chỉ tiêu chi tiết phục vụ nhu cầu riêng của cơ quan chủ sở hữu, gồm: Nhóm chỉ tiêu phục vụ công tác giám sát tài chính; nhóm chỉ tiêu phục vụ đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp; nhóm chỉ tiêu phục vụ công tác quản lý phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 1884/QĐ-BTC ngày 27/5/2025 của Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2024).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính./.

ThS. Nguyễn Thị Ngọc Khánh

Cục Phát triển doanh nghiệp nhà nước